Peran GAO di negara pengatur

Pengawasan kongres terhadap proses regulasi cenderung dikritik karena anemianya, tetapi ada tanda-tanda bahwa Kongres terkadang terlibat dalam teknik pengawasan yang halus dan kompleks . Salah satu contoh yang belum banyak dipelajari muncul di bawah undang-undang tahun 1996 yang disebut Congressional Review Act (CRA) dan bergantung pada pekerjaan Kantor Akuntabilitas Pemerintah AS (GAO). Lebih dikenal karena perannya sebagai auditor , GAO telah menciptakan peran untuk dirinya sendiri sebagai wasit di bagian yang semakin penting dari negara administratif.

Undang-Undang Tinjauan Kongres

CRA memberikan Kongres prosedur jalur cepat untuk menolak aturan dalam jangka waktu yang ditentukan setelah dikeluarkan oleh agen federal. Seorang anggota DPR atau Senat dapat memasukkan resolusi untuk penolakan selama jendela ini dan resolusi dapat dipercepat melalui Kongres, menghindari, misalnya, filibuster di Senat. Setelah melalui kedua kamar, resolusi tersebut disampaikan kepada Presiden untuk diveto atau ditandatangani.

CRA digunakan untuk menolak aturan hanya sekali sebelum Donald Trump pelantikan—untuk aturan pemerintahan Clinton yang menetapkan standar ergonomis tempat kerja yang tidak disetujui pada masa-masa awal pemerintahan George W. Bush. Awal masa jabatan Trump terlihat sebagai peningkatan tajam dalam penggunaan CRA untuk menolak aturan pemerintahan Obama, menghasilkan 16 aturan yang tidak disetujui hingga 2018. ( Kami melacak ini di Pusat Studi Peraturan Universitas George Washington.)



CRA digunakan untuk menolak aturan hanya sekali sebelum pelantikan Donald Trump.

Penolakan aturan di bawah CRA paling mungkin dilakukan segera setelah pemilihan di mana Gedung Putih berganti partai dan Presiden yang akan datang secara politis sinkron dengan kedua kamar Kongres. Jika tidak, seorang Presiden kemungkinan akan memveto setiap resolusi kongres untuk tidak menyetujui aturan dari pemerintahannya sendiri atau Presiden sebelumnya dari partainya. [Saya] Tapi, jendela tindakan itu terkadang dapat dibuka kembali jika GAO menawarkan pendapat hukum yang menguntungkan, yang merupakan kerutan yang membuat ketidaksetujuan CRA lebih mudah diakses daripada yang dipahami secara umum.

mengapa hasil dari banyak penelitian awal tentang opini publik cacat?

GAO dan Undang-Undang Tinjauan Kongres

GAO memiliki dua peran yang terkait dengan CRA. Yang pertama tertulis dalam undang-undang, sedangkan yang kedua adalah sesuatu yang dilakukan GAO atas kemauannya sendiri. Pertama, CRA mengharuskan GAO untuk melaporkan apakah aturan agensi utama telah memenuhi persyaratan prosedural CRA. Ini penilaian , yang dikirim ke komite kongres yang relevan, cenderung cukup kering bacaan tentang apa yang lembaga lakukan atau tidak lakukan dalam aturan mereka. GAO mengaduk-aduk ini dengan teratur. Apa yang dilakukan Kongres dengan laporan-laporan ini setelah diterima tidak jelas, meskipun ada kemungkinan bahwa laporan-laporan itu kadang-kadang mengarah pada aktivitas pengawasan.

Peran kedua GAO di bawah CRA sebagian besar tidak diperhatikan. Anggota Kongres, dari waktu ke waktu, meminta GAO untuk mempertimbangkan apakah suatu tindakan merupakan aturan di bawah CRA. Ini adalah perbedaan penting karena aturan dapat ditolak oleh Kongres di bawah CRA menggunakan prosedur jalur cepat yang dijelaskan di atas, sedangkan tindakan yang bukan aturan tidak bisa. [ii] Definisinya bersifat teknis dan lebih bergantung pada apa yang dilakukan dokumen daripada apa namanya, sehingga terkadang tidak jelas apakah tindakan agensi merupakan aturan atau bukan.

CRA tidak mengarahkan GAO untuk menyelesaikan ambiguitas ini dengan memberikan pendapat hukum, juga tidak memberikan otoritas tertentu kepada badan tertentu untuk menentukan aturan apa yang ada di bawah CRA. Luar biasa laporan oleh Valerie Brannon dan Maeve Carey dari Congressional Research Service menjelaskan peran GAO. Mereka menunjukkan bahwa Berdiri sendiri, pendapat GAO yang memutuskan apakah tindakan agensi adalah 'aturan' yang dicakup oleh CRA tidak memiliki efek hukum. Seperti yang ditunjukkan di bawah ini, bagaimanapun, legislator telah mencari pendapat hukum GAO ​​di bawah CRA sejak tak lama setelah diundangkan, menunjukkan bahwa mereka mengaitkan bobot politik, jika bukan hukum, dengan pendapat tersebut.

Catatan GAO tentang Pendapat Hukum CRA

Hanya lima bulan setelah Presiden Clinton menandatangani CRA menjadi undang-undang pada Maret 1996, seorang senator menulis kepada GAO meminta pendapatnya tentang apakah sebuah memorandum dari Menteri Pertanian adalah aturan di bawah CRA. GAO mengatakan ya, dengan alasan bahwa memo itu adalah pernyataan penerapan umum dan efek masa depan — istilah seni yang digunakan dalam definisi aturan — dan tidak tunduk pada pengecualian apa pun.

Sejak penyelidikan pertama pada tahun 1996, GAO telah menawarkan 25 lebih banyak pendapat hukum tentang apakah tindakan agensi merupakan aturan dalam menanggapi pertanyaan dari anggota Kongres. Di 26 pendapat ini, GAO berpendapat bahwa tindakan itu adalah aturan 15 kali, memberikan alasan pendapatnya dalam surat terperinci yang tersedia di situs web GAO.

Opsi hukum GAO ​​1996-2019

undang-undang pemulihan Amerika 2021 asuransi kesehatan

Sebagian besar pertanyaan anggota telah berurusan dengan surat, memo, lembar fakta, dan dokumen lain yang secara luas dapat digambarkan sebagai bimbingan daripada aturan yang keluar dari proses pemberitahuan-dan-komentar di bawah Undang-Undang Prosedur Administratif (APA). Satu pengecualian adalah ketika GAO ditanya tentang status a pemberitahuan pembuatan peraturan yang diusulkan , dokumen yang dikeluarkan untuk komentar publik di bawah prosedur pemberitahuan-dan-komentar APA; GAO menjawab bahwa aturan yang diusulkan bukanlah aturan di bawah CRA karena belum final.

Peningkatan Frekuensi Opini

Frekuensi pendapat hukum GAO ​​juga menawarkan beberapa wawasan tentang bagaimana Kongres menggunakan alat tersebut. GAO mengeluarkan antara nol dan dua pendapat hukum sebagai tanggapan atas pertanyaan dari Anggota Kongres setiap tahun, hingga ada peningkatan permintaan yang signifikan pada tahun 2017.

Pendapat hukum GAO ​​dalam menanggapi CRA

Seperti disebutkan di atas, sebelum tahun 2017, hanya satu aturan yang tidak disetujui berdasarkan CRA. Peningkatan legal opinion di tahun 2017 dan seterusnya sejalan dengan meningkatnya penggunaan CRA untuk menolak aturan dalam beberapa tahun terakhir.

Ketika GAO mengeluarkan pendapat hukum bahwa tindakan agensi adalah aturan, pendapat itu tidak selalu diikuti dengan pengenalan resolusi ketidaksetujuan. Pada Oktober 2019, misalnya, GAO berpendapat bahwa a surat dari Fed adalah aturan di bawah CRA. Tidak ada resolusi penolakan yang diperkenalkan untuk itu. Namun, pada awal tahun 2019, GAO mengeluarkan pendapat hukum bahwa a dokumen pedoman yang diterbitkan bersama oleh Departemen Kesehatan dan Layanan Kemanusiaan dan Perbendaharaan adalah aturan di bawah CRA. Lebih dari dua minggu kemudian, resolusi ketidaksetujuan diperkenalkan di kedua negara rumah dan Senat . Tidak ada resolusi yang ditandatangani menjadi undang-undang.

Pekerjaan di masa depan akan mengeksplorasi hubungan, jika ada, antara tindakan yang tidak disetujui dan apakah tindakan tersebut didahului oleh pendapat hukum GAO. Pekerjaan itu dapat membantu kita memahami bagaimana Kongres menggunakan CRA. Poin utama di sini adalah bahwa sebagian besar komentar tentang CRA telah berfokus pada penggunaannya yang relatif jarang untuk menolak aturan sebelum 2017, frekuensi pendapat hukum GAO ​​dari tahun 1996 dan seterusnya memberikan satu gambaran sekilas tentang aktivitas Kongres yang melibatkan CRA yang telah terjadi di bawah permukaan.

berapa banyak bom nuklir di dunia

Mengapa Kongres meminta pendapat hukum GAO?

Setidaknya ada empat alasan mengapa Kongres mungkin meminta pendapat hukum GAO ​​tentang apa yang dianggap sebagai aturan di bawah CRA: ketidakpastian asli, pengujian batas, permulaan jam, dan pensinyalan.

Pertama, pembuat undang-undang mungkin benar-benar tidak yakin tentang bagaimana menerapkan definisi luas CRA tentang aturan ke banyak sekali dokumen kebijakan berbeda yang dikeluarkan lembaga. Itu pendapat hukum pertama yang ditawarkan GAO di bawah CRA adalah sehubungan dengan memo dari Sekretaris Pertanian tentang Program Penjualan Kayu Penyelamatan Darurat. Menurut pendapatnya, GAO menjelaskan: Banyak aturan agensi tidak dijelaskan seperti itu. Mereka dapat disebut sebagai pedoman, arahan, arahan, instruksi, klarifikasi, bagian manual, kebijakan, dll. Sementara bagaimana lembaga menggambarkan dokumen dapat dipertimbangkan dalam menentukan apakah dokumen tersebut merupakan aturan di bawah APA, pengadilan terutama mempertimbangkan efek substantif dari dokumen tersebut. [aku aku aku] GAO kemudian menjelaskan bahwa apakah dokumen adalah aturan memerlukan pemeriksaan tentang apa yang ingin dicapai. Jika anggota Kongres ingin mendasarkan keputusannya pada analisis intensif fakta yang cermat, masuk akal jika mereka menginginkan pencari fakta ahli seperti GAO untuk mempertimbangkan.

Kedua, dan terkait, pembuat undang-undang mungkin juga tertarik untuk menguji batas-batas definisi suatu aturan. Jika legislator khawatir tentang dokumen kebijakan tetapi mungkin ada beberapa ketidaksepakatan tentang apakah itu aturan, dapat mengandalkan pendapat ahli dari GAO dapat membantu menumpulkan kritik bahwa legislator sedang memperluas hukum. Contoh permintaan pendapat hukum di atas tentang aturan yang diusulkan berpotensi masuk dalam kategori ini atau yang di atas. Namun, dalam kasus itu, GAO berpendapat bahwa a aturan yang diusulkan bukan aturan untuk tujuan KRA.

Ketiga, pembuat undang-undang hanya dapat menggunakan pendapat hukum GAO ​​sebagai prosedur untuk memulai jam CRA, bahkan ketika tidak memiliki kebutuhan substantif untuk suatu pendapat. Dengan cara ini, Kongres dapat menggunakan pendapat hukum GAO ​​untuk membuka jendela untuk mengambil tindakan di bawah CRA. Agen tampaknya tidak secara konsisten memberi tahu Kongres tentang semua aturan di bawah CRA, mungkin mengandalkan pemahaman yang lebih sempit tentang apa yang tercakup dalam definisi itu. [iv] Argumennya adalah bahwa ketika GAO menentukan bahwa dokumen adalah aturan, agensi harus menyerahkannya ke Kongres untuk memulai jam pada prosedur jalur cepat. Tetapi, jika sebuah agensi tidak setuju dengan pendapat GAO, Kongres dapat memilih untuk menggunakan tanggal pendapat hukum untuk memulai jam sebagai gantinya. Ini dilakukan pada tahun 2008, Brannon dan Carey laporan , ketika sebuah lembaga menolak untuk menyerahkan surat kebijakan ke Kongres setelah GAO mengeluarkan pendapat hukum bahwa surat itu adalah aturan di bawah CRA. Seorang legislator kemudian memperkenalkan resolusi penolakan untuk surat yang mengandalkan pendapat hukum GAO. Baru-baru ini, Kongres meminta dan menerima pendapat hukum GAO ​​tentang tindakan yang diambil beberapa tahun sebelumnya , secara efektif membuka kembali jendela lama setelah tindakan diambil. Dengan cara ini, pendapat hukum GAO ​​dapat berfungsi seperti senjata awal untuk balapan yang dimulai bertahun-tahun yang lalu.

Keempat, legislator mungkin juga meminta pendapat hukum GAO ​​untuk mengirim sinyal politik. Ada banyak orang dan entitas yang mungkin ingin diberi isyarat oleh seorang legislator: lembaga yang mengeluarkan dokumen yang dipermasalahkan, sebagai upaya untuk menunjukkan ketidaksenangan terhadap kebijakan tersebut; konstituen dan pemangku kepentingan publik lainnya, sebagai cara untuk menunjukkan tindakan; atau legislator atau aktor politik lainnya sebagai bagian dari debat dan negosiasi yang lebih besar.

Persetujuan Cabang Eksekutif untuk Peran GAO?

Ada saat ketika cabang eksekutif tidak terlalu tertarik pada GAO yang menawarkan pendapat hukumnya tentang masalah ini. Bersaksi sebelum dengar pendapat bersama Kongres pada tahun 1997, Sally Katzen, Administrator Kantor Informasi Urusan Pengaturan, menjelaskan bahwa lembaga yang menyebarkan peraturan tersebutlah yang bertanggung jawab untuk menentukan apakah suatu penerbitan tertentu merupakan 'aturan' di bawah [CRA]. [v]

Pada sidang yang sama, yang berlangsung satu minggu setelah GAO mengeluarkan a pendapat hukum bahwa Rencana Pengelolaan Sumberdaya dan Lahan Hutan Nasional Tongass adalah aturan di bawah CRA, Robert Murphy, Penasihat Umum GAO ​​mengatakan, saya tidak dapat mengatakan bahwa GAO memiliki peran khusus di bawah undang-undang untuk membuat penentuan itu. Keputusan, pendapat, yang kami keluarkan minggu lalu tentang masalah itu dilakukan dalam peran kami sebagai penasihat Kongres dalam menanggapi permintaan tiga ketua komite kongres.

Sebagai tanggapan, mungkin, untuk lainnya , lebih baru proses yang mengakibatkan GAO hukum opini , Penasihat Umum OMB adalah mengabaikan bobot pendapat hukum GAO , menulis bahwa [ketika] sebuah lembaga Cabang Legislatif menafsirkan undang-undang secara berbeda dari Cabang Eksekutif, Cabang Eksekutif tidak terikat oleh pandangannya.

Namun, ketika Presiden Trump menandatangani resolusi ketidaksetujuan menjadi undang-undang yang didasarkan pada pendapat hukum GAO ​​mulai jam pada tinjauan Kongres, dia bisa dibilang menyetujui peran GAO dalam proses ini. Sementara menandatangani resolusi ketidaksetujuan di bawah CRA tidak sama dengan menerima bahwa pendapat hukum GAO ​​mengikat, itu mengungkapkan sesuatu tentang kompleksitas hubungan antar-cabang. Sebagai Penasihat Umum OMB dijelaskan : OMB menghormati pendapat GAO sebagai badan dari cabang pemerintahan yang setara. Namun, bagaimana hal ini terjadi dalam praktik, sangat menarik bagi kita yang mempelajari institusi.

senator mana yang akan dipilih kembali pada tahun 2020

Mungkin presiden masa depan akan mendorong kembali resolusi ketidaksetujuan dengan menyatakan bahwa menggunakan pendapat hukum GAO ​​untuk memulai jam CRA tidak valid. Sampai saat itu, pendapat hukum GAO ​​kemungkinan akan terus digunakan sebagai alat politik prosedural untuk memulai jam pada periode peninjauan Kongres. Apakah GAO terus memfasilitasi ini terserah GAO; sebagaimana disebutkan di atas, undang-undang tidak mewajibkan mereka untuk memenuhi fungsi itu.

Either way, mengintip ke dalam aspek yang tidak jelas dari perilaku Kongres menantang gagasan bahwa Kongres menganggur sehubungan dengan pengawasan peraturan. Meskipun mereka tidak terlalu sering menggunakan perangkat khusus ini, legislator mampu menggunakan taktik CRA yang tidak jelas dan rumit secara prosedural untuk mengawasi cabang eksekutif.