Biaya Tersembunyi dari Persenjataan Nuklir Kami: Tinjauan Temuan Proyek

Proyek ini selesai pada Agustus 1998 dan menghasilkan buku Audit Atom: Biaya dan Konsekuensi Senjata Nuklir AS Sejak 1940 diedit oleh Stephen I. Schwartz. Halaman proyek ini hanya sesekali diperbarui dan harus dianggap historis.


Biaya Tersembunyi dari Arsenal Nuklir Kami

Ikhtisar Temuan Proyek oleh Stephen I. Schwartz —30 Juni 1998

Stephen I. Schwartz adalah Sarjana Tamu di Program Studi Kebijakan Luar Negeri di Brookings Institution, di mana ia telah memimpin Proyek Studi Biaya Senjata Nuklir AS sejak Mei 1994. Ia adalah pakar senjata nuklir, termasuk sejarah dan biaya AS program senjata nuklir, penelitian senjata, pengujian, produksi, dan penyebaran, komando dan kontrol nuklir serta pengumpulan dan analisis intelijen terkait nuklir, remediasi lingkungan dan pengelolaan limbah nuklir, perjanjian pengendalian senjata nuklir, dan pengawasan kongres terhadap program senjata nuklir.

Sebelum datang ke Brookings, Schwartz adalah Perwakilan Washington untuk Jaringan Produksi Militer (sekarang Aliansi untuk Akuntabilitas Nuklir), jaringan nasional dengan lebih dari 40 organisasi yang menangani produksi senjata nuklir dan masalah lingkungan di senjata nuklir Departemen Energi (DOE). kompleks. Dari 1988 hingga awal 1992, dia adalah Direktur Legislatif untuk Kampanye Nuklir dengan Greenpeace, di mana dia melobi dan melakukan penelitian tentang isu-isu yang berkaitan dengan senjata nuklir DOE dan program propulsi nuklir angkatan laut. Schwartz juga pernah menjabat sebagai Associate Director Council on Nuclear Affairs (1987-88) dan sebagai Senior Research Assistant untuk Program Adlai E. Stevenson tentang Kebijakan Nuklir di University of California di Santa Cruz (1985-87).



Schwartz sering menulis tentang masalah kebijakan nuklir. Audit Atom: Biaya dan Konsekuensi Senjata Nuklir AS Sejak 1940 (Brookings, 1998), yang dia edit dan tulis bersama, adalah buku pertamanya. Artikel dan suratnya telah muncul di Jurnal/Konstitusi Atlanta , itu Buletin Ilmuwan Atom , itu Pemantau Ilmupengetahuan Kristen , Komentar , Diplomasi Perlucutan Senjata , itu Los Angeles Times , itu Waktu New York , itu Berita San Jose Mercury , itu Jurnal Wall Street , itu Washington Post , dan Washington Times , diantara yang lain. Monograf Schwartz termasuk: Primer Senjata Nuklir: Tambahan untuk Buku Pegangan Informasi Nuklir UCSC (Program Adlai E. Stevenson tentang Kebijakan Nuklir, 1986), Perjanjian ABM: Masalah dalam Kepatuhan (Program Adlai E. Stevenson tentang Kebijakan Nuklir, 1987) dan Retorika vs. Realitas: Laksamana James D. Watkins sebagai Pemimpin?Departemen Energi, 1989-1992 dan Selanjutnya (Jaringan Produksi Militer, 1992). Schwartz meraih gelar B.A. dalam Sosiologi (summa cum laude dan penghargaan perguruan tinggi) dari University of California di Santa Cruz.


Merupakan hak istimewa untuk berada di sini hari ini untuk berbagi dengan Anda semua buah dari empat tahun penelitian intensif tentang apa yang seharusnya menjadi pertanyaan yang relatif sederhana: apa yang dihabiskan Amerika Serikat untuk senjata nuklir? Audit Atom benar-benar buku pertama di mana saja untuk bertanya dan menjawab pertanyaan tentang apa yang membuat dan memelihara persenjataan nuklir telah merugikan Amerika Serikat. Dimulai dengan penelitian pertama yang didanai pemerintah tentang potensi energi nuklir militer dan berlanjut hingga hari ini, kami telah berusaha untuk mendokumentasikan semua biaya senjata nuklir yang signifikan, dari yang terkenal hingga yang tidak diketahui.

Dalam waktu terbatas yang kita miliki saat ini, saya tidak mungkin menyelidiki setiap aspek menarik dari senjata nuklir AS—dari upaya yang sangat mahal tetapi pada akhirnya sia-sia untuk mengembangkan pembom strategis bertenaga nuklir, hingga rencana untuk menyebarkan rudal nuklir di bawah lapisan es Greenland, hingga upaya awal dan sangat rahasia untuk mendeteksi uji coba nuklir Soviet yang secara tidak sengaja membantu menelurkan mitos bahwa alien mendarat di Roswell, New Mexico, ke banyak bunker dan pos komando yang dibangun pada 1950-an dan 1960-an untuk memungkinkan para pemimpin militer dan sipil menjalankan misi tersebut. negara selama dan setelah perang nuklir. Untuk cerita-cerita itu dan lebih banyak lagi, Anda harus membaca bukunya. Tapi apa yang ingin saya lakukan adalah menyentuh beberapa temuan yang lebih penting dari pekerjaan kami.

Pertama, apa kerugian senjata nuklir Amerika Serikat? Dari tahun 1940 hingga 1996, kami menghabiskan hampir ,5 triliun untuk senjata nuklir dan program yang berhubungan dengan senjata, dalam dolar konstan tahun 1996. Bagan ini menunjukkan berapa total perkiraan biaya tahun depan untuk pembongkaran senjata nuklir dan pembuangan bahan nuklir berlebih, dan untuk mengelola dan membersihkan sekitar 50 tahun limbah nuklir yang dihasilkan dari produksi senjata nuklir ditambahkan. Jika kita dapat mewakili ,8 triliun sebagai setumpuk uang dolar, itu akan mencapai dari Bumi ke Bulan dan hampir kembali lagi, jarak lebih dari 459.000 mil.

Anda dapat melihat bahwa sebagian besar dana dihabiskan bukan untuk membangun bahan peledak nuklir itu sendiri—yang terbukti relatif murah mengingat skala programnya—tetapi untuk berbagai kendaraan pengiriman yang digunakan untuk membawa mereka ke sasaran mereka. Ini termasuk tidak hanya pembom strategis dan rudal balistik yang terkenal, tetapi juga peluru artileri, muatan kedalaman, dan ranjau darat nuklir. Faktanya, ketika kami menambahkan biaya penggelaran sistem pengiriman ofensif ke senjata pertahanan, bersama dengan biaya yang terkait dengan penargetan dan pengendalian persenjataan, kami menemukan bahwa 86 persen dari apa yang dihabiskan dihabiskan untuk membangun berbagai sistem peluncuran dan memastikan bahwa mereka tidak hanya dapat ditembakkan ketika diperintahkan untuk melakukannya tetapi, yang lebih penting, bahwa mereka tidak akan meledak kecuali jika perintah peluncuran yang sah dikeluarkan.

Sebanyak jumlah total ini, saya ingin menekankan bahwa meskipun upaya terbaik kami tetap hanya perkiraan konservatif, lantai daripada langit-langit. Pemerintah tidak pernah mencoba untuk melacak semua biaya senjata nuklir baik setiap tahun atau dari waktu ke waktu dan sebagai akibatnya catatan dalam hal ini sangat tidak jelas dan dalam banyak kasus tidak ada. Kita tahu, misalnya, bahwa pada awal hingga pertengahan 1950-an, senjata nuklir terintegrasi secara menyeluruh ke dalam apa yang dikenal sebagai kekuatan konvensional. Ini dilakukan karena dua alasan utama. Salah satunya adalah bahwa senjata nuklir dianggap menawarkan keuntungan yang lebih besar. Berusaha berbuat lebih banyak dengan lebih sedikit, manfaat yang terkenal ini menarik bagi pemerintahan Eisenhower, yang mengizinkan perluasan besar-besaran cadangan nuklir; ketika Eisenhower mulai menjabat pada tahun 1953, persediaannya terdiri dari sekitar 1.400 bom; pada saat dia pergi pada tahun 1961, totalnya telah meningkat menjadi lebih dari 24.000, dengan sebagian besar untuk digunakan di medan perang.

Alasan lainnya adalah bahwa Angkatan Darat, melihat bahwa Angkatan Udara, dan khususnya Komando Udara Strategis, menerima bagian yang lebih besar dan lebih besar dari anggaran militer, berusaha untuk mengambil sebagian dari dana ini untuk dirinya sendiri. Oleh karena itu Angkatan Darat mengusulkan dan mengimplementasikan rencana untuk serangkaian senjata nuklir dan hanya setelah ini dikerahkan, mulai memperhatikan bagaimana mereka sebenarnya dapat digunakan untuk mempertahankan Eropa atau Amerika Serikat dari ancaman Soviet. Apa yang mereka temukan adalah bahwa senjata nuklir, jauh dari mesin pembunuh yang hemat biaya, sebenarnya sangat mahal. Senjata nuklir awal cukup kompleks dan membutuhkan sejumlah besar personel untuk mengoperasikannya, personel tidak tersedia untuk tugas lain. Wargames menemukan bahwa dalam pertempuran head-to-head dengan musuh bersenjata nuklir (kemungkinan yang secara mengejutkan tidak dipertimbangkan ketika senjata pertama kali diusulkan) senjata nuklir sebenarnya akan lebih mahal daripada yang konvensional. Karena satu senjata nuklir dapat membunuh atau melukai ratusan atau ribuan tentara sekaligus, sejumlah besar pasukan cadangan akan diperlukan untuk mempertahankan keunggulan. Juga, sejumlah besar yang terluka akan membutuhkan korps medis yang diperluas, lagi-lagi mengalihkan tentara dari medan pertempuran. Terlepas dari masalah yang tampaknya sulit diatasi ini, Angkatan Darat lambat melepaskan peran nuklirnya, melucuti senjata sepenuhnya pada tahun 1991 hanya setelah Presiden Bush memerintahkan pemindahan ribuan senjata taktis dari pasukan tugas aktif.

Kami memperkirakan secara konservatif bahwa antara tahun 1946 dan 1996, sekitar 15 persen dari biaya yang dikenal sebagai pasukan serba guna adalah untuk senjata nuklir. Itu sama dengan ,2 triliun dolar. Mengubah persentase menjadi 20 akan menambah 0 miliar ke total kami. Meskipun kami menduga bahwa angka sebenarnya untuk tahun 1950-an dan 1960-an jauh lebih tinggi, mungkin mendekati 50 persen, kami telah memilih untuk tetap pada 15 persen. Saya tidak bisa cukup menekankan bahwa ini adalah satu-satunya yang tidak diketahui terbesar dalam penelitian kami.

,8 triliun jelas merupakan jumlah uang yang banyak, tetapi bagaimana perbandingannya jika ditumpuk dengan pengeluaran pemerintah lainnya?

Di sini kita melihat pengeluaran senjata nuklir dibandingkan dengan semua pengeluaran pemerintah federal lainnya dari 1940-1996, seperti yang didokumentasikan oleh Kantor Manajemen dan Anggaran. Bar di paling kiri adalah untuk pertahanan nasional dan total ,2 triliun. Kami telah mengurangi perkiraan pengeluaran terkait senjata nuklir dari bilah ini. Berikutnya adalah Jaminan Sosial, dengan nilai hampir ,9 triliun. Namun perlu diingat bahwa sebagian besar dari ini bukan pengeluaran semata, melainkan dana yang dikumpulkan dari pajak gaji dan didistribusikan kembali ke orang Amerika yang lebih tua atau ditempatkan di dana perwalian. Datang di nomor tiga adalah senjata nuklir di hampir ,5 triliun. Kesejahteraan berada di urutan keempat diikuti oleh bunga atas utang nasional. Saya menyadari bahwa jenis ini agak sulit dibaca tetapi bagannya ada di paket Anda dan mungkin juga dapat ditemukan di halaman 5 buku ini. Apa yang ditunjukkan bagan ini, antara lain, adalah bahwa pengeluaran senjata nuklir selama periode 56 tahun ini melebihi total pengeluaran federal gabungan untuk pendidikan; pelatihan, pekerjaan, dan pelayanan sosial; pertanian; sumber daya alam dan lingkungan hidup; ilmu pengetahuan umum, ruang angkasa, dan teknologi; pembangunan masyarakat dan wilayah (termasuk bantuan bencana); penegakan hukum; dan produksi dan regulasi energi. Rata-rata, Amerika Serikat telah menghabiskan miliar per tahun untuk senjata nuklir.

cara mendapatkan paspor vaksin kami

Kemana perginya semua uang ini?

Di sini kita melihat total pengeluaran tahunan untuk memproduksi bahan senjata nuklir. Dari tahun 1948 hingga 1996, Amerika Serikat menghabiskan 5,5 miliar untuk memproduksi plutonium, uranium yang sangat diperkaya, tritium, dan bahan lain yang diperlukan untuk membuat bahan peledak nuklir. Lonjakan itu pada tahun 1953 bukanlah kesalahan. Ini merupakan hasil dari program ekspansi cepat yang dilembagakan setelah dimulainya Perang Korea. Pada tahun 1953, pemerintah mewajibkan uang yang hampir sama dengan yang dibelanjakan untuk seluruh Proyek Manhattan kurang dari satu dekade sebelumnya. Omong-omong, program perluasan itu diizinkan dan didukung, meskipun para pejabat tahu bahwa itu tidak akan berdampak langsung pada Perang Korea karena bahan-bahannya tidak dapat diproduksi selama beberapa tahun kemudian. Seperti yang Anda lihat, sebagian besar produksi berlangsung pada 1950-an dan awal 1960-an. Begitu banyak uranium yang sangat diperkaya diproduksi sebagai konsekuensi dari program-program ini, sehingga Amerika Serikat secara sepihak menghentikan produksi pada tahun 1964 setelah mencapai surplus yang sangat besar, surplus yang tetap bersama kita hingga hari ini.

Grafik ini menunjukkan bagian lain dari produksi senjata nuklir, anggaran penelitian, pengembangan, dan pengujian. Proyek Manhattan ada di sebelah kiri sini. Penurunan tahun 1976 disebabkan oleh pemerintah mengubah awal tahun anggaran dari 1 Juli menjadi 1 Oktober. Peningkatan pada tahun 1980-an adalah akibat dari program modernisasi strategis pemerintahan Reagan yang, ironisnya, tidak mengarah pada peningkatan pendapatan. ukuran cadangan nuklir, karena lebih banyak senjata yang dipensiunkan daripada yang dibuat.

Hari ini, Departemen Energi mengusulkan untuk menghabiskan setidaknya ,5 miliar per tahun untuk kegiatan pengelolaan persediaan guna mempertahankan persediaan nuklir untuk masa depan yang tidak terbatas tanpa uji coba nuklir dan tanpa produksi senjata baru dalam skala besar. Seperti yang Anda lihat, ini akan lebih dari apa yang telah kita habiskan rata-rata selama seluruh Perang Dingin (1948-1991), ,6 miliar, ketika ratusan hingga ribuan hulu ledak baru sedang dibangun setiap tahun dan uji coba nuklir adalah kejadian umum. Departemen telah bersikeras selama lebih dari satu tahun bahwa pengelolaan persediaan sebenarnya akan lebih murah daripada yang dihabiskan di masa lalu. Tetapi ketika kegiatan produksi bahan dikesampingkan dan apa yang dulu disebut penelitian, pengembangan, dan pengujian dibandingkan dengan penggantiannya, kebenarannya menjadi jelas. Kami telah berbicara dengan pejabat DOE yang mengelola database anggaran historis departemen dan dia telah memberi tahu kami bahwa angka kami tanpa diragukan lagi lebih dapat diandalkan daripada dia karena DOE tidak memiliki catatan tentang berapa banyak angka historis tahunan yang diturunkan.

biaya penggantian pipa air timbal

Di sini kita melihat jumlah total semua uji coba nuklir yang diketahui dari tahun 1945 hingga bulan lalu. Amerika Serikat melakukan lebih banyak uji coba nuklir daripada gabungan semua kekuatan nuklir lainnya. Tidak adanya pengujian AS dan Soviet pada tahun 1959 dan 1960 adalah hasil dari moratorium pengujian yang diamati bersama. Puncaknya pada tahun 1962 terjadi sesaat sebelum berlakunya Partial Test Ban Treaty. Tahun itu, Amerika Serikat meledakkan 96 senjata nuklir, 39 di atmosfer. Uni Soviet meledakkan 79, semuanya kecuali satu di atmosfer. Lima puluh tujuh persen dari semua megatonase meledak di atmosfer–244 megaton-terjadi antara September 1961 dan Desember 1962. Itu setara dengan 16.250 bom seukuran Hiroshima.

Seperti yang saya sebutkan sebelumnya, Amerika Serikat mulai mengumpulkan persenjataan yang cukup besar pada 1950-an. Di sini kita bisa melihat bagaimana sebagian besar persediaan—lebih dari 36 persen—adalah untuk senjata taktis dan bagaimana senjata ini mendominasi persediaan hingga pertengahan 1970-an. Garis oranye mewakili perkiraan tentang ukuran persediaan taktis Soviet, tetapi masih banyak ketidakpastian tentang berapa banyak senjata yang sebenarnya diproduksi oleh Uni Soviet. Gudang senjata Inggris Raya, Prancis, dan Cina juga terwakili di sini, tetapi mereka hampir tidak terlihat di bagian bawah grafik, yang jumlahnya hanya sebagian kecil dari persenjataan negara adidaya.

Di sini kita melihat evolusi biaya akuisisi untuk kendaraan pengiriman nuklir strategis. Biaya akuisisi meliputi biaya penelitian, pengembangan, pengujian, dan pengadaan. Biaya dukungan terkait–pangkalan udara dan tanker pengisian bahan bakar untuk pengebom, silo rudal untuk ICBM, dan kapal selam untuk SLBM, dikecualikan dari penghitungan ini. Seperti yang Anda lihat, varian terbaru di setiap kelas kendaraan pengiriman cukup mahal. Saya telah menghilangkan pembom B-2 dari bagan ini karena jika saya memasukkannya

inilah yang akan terjadi. Omong-omong, B-2 saat ini bernilai lebih dari lima kali berat emasnya.

Tentu saja, senjata nuklir hanya berguna jika Anda dapat mengirimkannya ke target mereka. Di sini kita melihat perkembangan pembom AS dan Soviet, ICBM, dan SLBM. Inilah celah pengebom. Anda akan melihat bahwa itu sangat menguntungkan kita, terlepas dari kebijaksanaan yang berlaku saat itu bahwa yang terjadi justru sebaliknya. Nyatanya, retorika hari itu justru menambah kesenjangan yang menguntungkan kita. Uni Soviet tidak pernah menurunkan kekuatan pembom yang substansial dan sebagian besar tidak terlibat dalam sikap provokatif seperti yang kami lakukan pada 1950-an dan 1960-an, seperti serangan rutin ke wilayah udara Soviet. Inilah celah misil. Sekali lagi, kami salah, meskipun Soviet akhirnya membangun kekuatan ICBM yang besar dan mengandalkannya lebih dari bagian lain dari triad strategis mereka. Kami mendengar pembicaraan hari ini dari India bahwa untuk memiliki pencegah yang benar-benar efektif, seseorang harus memiliki tiga serangkai kekuatan, dengan masing-masing kaki melawan kerentanan yang lain dan memperumit rencana serangan lawan. Tapi tiga serangkai seperti yang kita tahu itu bukan hasil dari rencana sistematis apa pun. Ini hanya berkembang sebagai Angkatan Udara dan Angkatan Laut (Angkatan Darat secara efektif dicegah untuk bersaing di arena strategis) membangun senjata dalam ukuran yang tidak kecil untuk menyangkal keuntungan anggaran satu sama lain. Seperti yang dikatakan mantan Menteri Pertahanan James Schlesinger hampir seperempat abad yang lalu, alasan untuk triad hanyalah rasionalisasi.

Pertumbuhan pesat dalam jumlah senjata menyebabkan proses yang salah di mana sejak tahun 1960-an target ditetapkan untuk senjata nuklir dan bukan sebaliknya. Faktanya, dari tahun 1961 hingga akhir 1980-an, selalu ada lebih banyak target yang diidentifikasi daripada senjata yang kita miliki, meskipun persediaannya meningkat. Hal ini sebagian besar disebabkan oleh kerahasiaan seputar proses perencanaan target dan fakta bahwa selama bertahun-tahun ada duplikasi besar-besaran dalam database penargetan, dengan puluhan hulu ledak terkadang ditujukan pada instalasi yang rentan terhadap satu senjata saja. Salah satu contoh yang sangat jelas berkaitan dengan panduan penargetan baru yang dikeluarkan oleh Sekretaris Schlesinger pada April 1974. Di dalamnya, ia menyerukan kekuatan strategis AS untuk dapat menghancurkan 70 persen industri Soviet yang akan diperlukan untuk mencapai pemulihan ekonomi jika terjadi pertukaran nuklir strategis skala besar. Di tingkat staf, ini disalahartikan sebagai 70 persen dari setiap pabrik atau instalasi industri daripada 70 persen dari kapasitas ekonomi-industri Soviet secara keseluruhan. Kesalahan ini menciptakan kebutuhan hantu yang besar untuk mungkin beberapa ribu senjata nuklir tambahan. Kesalahan ini baru ditemukan bertahun-tahun kemudian selama peninjauan menyeluruh terhadap proses penargetan. Bar untuk hulu ledak strategis AS, omong-omong, hanya untuk pasukan siaga operasional dan tidak mewakili seluruh persediaan strategis.

Di sini kita melihat grafik sebelumnya dengan penambahan bar baru yang menunjukkan ukuran stok dalam hal hulu ledak setara Hiroshima. Bom yang menghancurkan Hiroshima hampir 53 tahun lalu meledak dengan kekuatan 15.000 ton TNT atau 15 kiloton. Pada tahun 1960 ketika daya ledak persediaan AS memuncak, kami memiliki setara dengan hampir 1,4 juta bom seukuran Hiroshima. Saat ini, meskipun persenjataan nuklir secara substansial lebih kecil, kita masih memiliki setara dengan 120.000 hingga 130.000 bom seukuran Hiroshima.

Bertahan terhadap serangan rudal balistik adalah sesuatu yang telah kita sibukkan sejak Sputnik diluncurkan pada Oktober 1957. Namun meskipun menghabiskan 0 miliar (atau sekitar 7 miliar jika ditambahkan dalam beberapa tahun terakhir), kita tidak lebih dekat untuk menciptakan perisai rudal yang layak. Dan lebih dari setengahnya telah dihabiskan hanya dalam 15 tahun terakhir. Pada musim semi tahun 1958, setelah Angkatan Darat mengusulkan penggelaran apa yang akan menjadi rudal Nike Zeus bersenjata nuklir yang sangat mahal dan sedikit efektif untuk menembak jatuh hulu ledak Soviet yang masuk, Menteri Pertahanan saat itu Neil McElroy menunda proyek tersebut, dengan mengatakan, Kami seharusnya tidak menghabiskan ratusan juta untuk produksi senjata ini sambil menunggu indikasi konfirmasi umum bahwa kita tahu apa yang kita lakukan. Seperti banyak sejarah nuklir kita, peringatan ini masih bergema hingga hari ini, karena para pendukung penyebaran cepat pertahanan rudal terus maju bahkan ketika sistem pertahanan yang diusulkan gagal dalam pengujian demi pengujian.

Salah satu alasan mengapa kita menghadapi program pembersihan yang begitu besar dan menakutkan hari ini adalah karena begitu sedikit uang yang dihabiskan untuk kegiatan seperti itu di masa lalu. Ini, ditambah dengan pendekatan oleh pemerintah yang menempatkan produksi senjata nuklir dan bahan senjata di atas segalanya, berarti bahwa kita menghadapi tagihan sebanyak beberapa ratus miliar dolar untuk program yang membentang hingga 2070 dan seterusnya untuk memperbaiki kesalahan masa lalu. Dan bahkan hari ini, seperti yang ditunjukkan grafik ini, sebagian besar uang dalam anggaran pembersihan digunakan untuk mengelola limbah yang ada. Kemungkinan besar, biaya pembersihan fasilitas senjata nuklir kita akan mendekati atau sama dengan biaya produksi senjata. Ini adalah pelajaran yang harus diingat oleh India dan Pakistan saat mereka meningkatkan jumlah cadangan nuklir mereka. Seperti di Amerika Serikat dan bekas Uni Soviet, kerahasiaan ketat seputar program-program ini meningkatkan potensi para pejabat untuk menempatkan produksi terlebih dahulu, mengambil jalan pintas, untuk hanya melihat keuntungan jangka pendek yang dirasakan dari membangun senjata nuklir dan mengabaikan yang sebenarnya. dan biaya jangka panjang yang sangat berbahaya bagi lingkungan, dan kesehatan masyarakat.

Audit Atom bukan hanya latihan sejarah. Senjata nuklir masih menjadi pilar keamanan nasional AS, bahkan jika Presiden bersikeras bahwa kami tidak menargetkan siapa pun lagi. Perjanjian de-targeting dengan China yang diumumkan dengan gembar-gembor oleh Gedung Putih selama akhir pekan tidak akan berdampak sama sekali pada postur operasional nuklir AS. Kami berhenti secara aktif menargetkan China pada tahun 1982. Adapun 13 ICBM China yang diklaim CIA ditargetkan di Amerika Serikat, kami tidak memiliki cara untuk mengetahui apakah atau bagaimana perjanjian ini akan dilaksanakan. Jika sistem penargetan ICBM China mirip dengan milik kami atau Rusia, mengubah dari satu target yang telah diprogram sebelumnya ke yang lain semudah mengganti saluran di televisi dengan remote control. Perjanjian tersebut mungkin memiliki kepentingan simbolis yang asli, tetapi tidak melakukan apa pun untuk memperbaiki masalah mendasar yang membuat kita dan Rusia masih mengarahkan ribuan hulu ledak satu sama lain, hulu ledak yang dapat diluncurkan dalam hitungan menit setelah perintah diberikan.

Kami saat ini menghabiskan sekitar miliar untuk mengoperasikan dan memelihara kekuatan nuklir kami, menangani warisan Perang Dingin—pembersihan limbah nuklir dan korban paparan radiasi dari senjata nuklir—dan memberlakukan dan menegakkan perjanjian pengendalian senjata dan mencoba mengembangkan pertahanan rudal. Itu berjumlah 14 persen dari semua dana yang dialokasikan untuk pertahanan nasional, bahkan tidak termasuk hal-hal seperti bagian yang tidak diketahui dari biaya Angkatan Laut untuk perang anti-kapal selam strategis. Biaya-biaya ini secara signifikan lebih rendah—dengan perkiraan miliar atau 39 persen—daripada pada tahun 1990. Namun, semakin rendah bukanlah kesimpulan yang pasti. Jika Perjanjian START II tidak diratifikasi oleh Duma Rusia, Amerika Serikat dapat memilih untuk mempertahankan ribuan hulu ledak yang seharusnya dipensiunkan, meningkatkan biaya tahunan mungkin sebesar miliar atau lebih. Jika negara tersebut memilih untuk menyebarkan pertahanan rudal, biayanya bisa meningkat lebih jauh lagi.

Inilah yang tampak seperti pengeluaran nuklir kami saat ini dibandingkan dengan semua pengeluaran pemerintah federal lainnya (bagan ini ada dalam paket Anda). Sedikit kurang dari tunjangan dan layanan veteran, agak lebih dari sumber daya alam dan lingkungan.

Kita sering ditanya, berapa banyak yang sudah cukup? Berapa banyak yang terbuang?

Berapa tepatnya dari investasi negara ini senilai ,5 triliun untuk senjata nuklir yang terbuang akan tetap menjadi bahan perdebatan, baik karena tidak pernah ada tujuan numerik atau titik akhir yang pasti untuk pencegahan dan karena pemborosan ada di mata yang melihatnya.

Ketika Laksamana Arleigh Burke, Kepala Operasi Angkatan Laut, menyatakan pada tahun 1957 keyakinannya bahwa setara dengan 720 hulu ledak pada kapal selam Polaris yang kebal akan cukup untuk menghalangi Uni Soviet, Amerika Serikat sudah memiliki hampir enam kali lebih banyak yang dikerahkan. Ketika pensiunan Kepala Staf Angkatan Darat Jenderal Maxwell Taylor menulis pada tahun 1960 bahwa beberapa ratus rudal (mungkin dipersenjatai dengan beberapa ratus hulu ledak) akan memenuhi pencegahan, Amerika Serikat telah memiliki sekitar 7.000 senjata nuklir strategis. Dan ketika Menteri Pertahanan Robert McNamara berpendapat pada tahun 1964, bahwa dalam beberapa tahun, setara dengan 400 megaton akan cukup untuk mencapai kehancuran yang saling menguntungkan dan karenanya pencegahan, persediaan AS memiliki hampir 17.000 megaton, setara dengan 17 miliar ton TNT. Singkatnya, selalu ada kesenjangan besar antara apa yang dianggap perlu oleh para pemimpin militer dan sipil untuk pencegahan dan apa yang sebenarnya dikerahkan, keadaan yang tidak berubah dengan berakhirnya Perang Dingin.

Banyak pengamat akan mengklasifikasikan program pesawat bertenaga nuklir sebagai pemborosan lebih dari miliar karena tidak pernah menghasilkan sesuatu yang mendekati konsep yang bisa diterapkan dan mengalihkan sumber daya penting dari program yang lebih mendesak seperti pengembangan ICBM. Tapi bagaimana dengan lebih dari ,6 miliar dolar yang dikeluarkan untuk Safeguard C, upaya 30 tahun untuk mempertahankan kemampuan untuk melanjutkan pengujian nuklir atmosfer dalam waktu singkat, produk sampingan dari Perjanjian Larangan Uji Sebagian 1963? Atau lebih dari 0 miliar yang dikeluarkan untuk pertahanan udara, sebagian besar setelah dipastikan bahwa program pembom Soviet tidak menimbulkan ancaman skala besar bagi Amerika Serikat? Apa yang dapat kami katakan adalah bahwa setidaknya ratusan miliar dolar telah dikeluarkan untuk program yang berkontribusi sedikit atau tidak sama sekali terhadap pencegahan, mengalihkan sumber daya dan upaya penting dari program yang melakukan atau menciptakan biaya jangka panjang yang melebihi manfaatnya (seperti dalam kasus kelebihan produksi bahan fisil).

Selain itu, keinginan untuk mengukur secara tepat apa yang diperlukan untuk pencegahan mengalihkan perhatian dari titik mendasar bahwa pengelolaan masalah kebijakan nuklir melanggar prinsip-prinsip inti dan praktik tata pemerintahan demokratis yang sehat secara fiskal. Gagasan tahun 1950-an bahwa senjata nuklir memberikan keuntungan yang lebih besar diterima begitu saja meskipun ada bukti kontemporer bahwa asumsi ini tidak akan bertahan dengan pengawasan yang cermat. Pertanyaan yang tepat bukanlah berapa banyak atau seberapa sedikit yang seharusnya dibelanjakan (yang tidak akan pernah ada jawaban tunggal yang tidak ambigu), tetapi mengapa banyak pejabat pemerintah selama lebih dari 50 tahun gagal secara konsisten untuk memastikan bahwa apa yang dihabiskan untuk senjata nuklir dibelanjakan dengan bijaksana dan dengan cara yang paling efisien.

Meskipun dapat dikatakan bahwa pengeluaran yang berlebihan atau pemborosan adalah masalah abadi di Amerika Serikat, dan meskipun mungkin tergoda untuk membandingkan program senjata nuklir dengan subsidi kesejahteraan atau pertanian atau program hak lainnya dalam hal ini, penting untuk mengenali satu perbedaan kritis sehubungan dengan senjata nuklir: Biaya program hak sudah diketahui. Mereka sering diperdebatkan di Kongres dan tersedia dalam dokumen Pemerintah bagi siapa saja yang ingin melihatnya. Biaya senjata nuklir, sebaliknya, tidak pernah sepenuhnya dipahami atau dikompilasi oleh Pemerintah. Masalah apa pun yang dihadapi dalam mengelola dan menyalurkan hak, setidaknya sudah dipahami dengan baik; memang, kegagalan dan penyalahgunaan sistem yang terkenal telah menyebabkan seruan yang sering dan berkelanjutan untuk mengurangi atau menghilangkan program tertentu, paling baru pada tahun 1996. Dalam lebih dari setengah abad Kongres telah mengambil tindakan untuk menghentikan program senjata nuklir hanya segelintir orang. kali dan tidak pernah mengadakan dengar pendapat, debat, atau pemungutan suara tentang biaya, skala, kecepatan, atau implikasi dari keseluruhan program meskipun potensi pemborosan, penipuan, dan penyalahgunaan setidaknya sama dengan program hak, seperti yang ditunjukkan oleh kira-kira sama porsi pengeluaran untuk masing-masing.

Saya ingin menyimpulkan dengan rekomendasi kami tentang bagaimana meningkatkan keadaan saat ini. Audit Atom adalah kontribusi besar bagi pemahaman kita tentang biaya Perang Dingin, tetapi itu harus dilihat sebagai langkah pertama, bukan yang terakhir. Oleh karena itu kami percaya bahwa Kongres harus mengesahkan undang-undang yang mengamanatkan audit atom tahunan di seluruh pemerintah. Audit semacam itu harus dilakukan di bawah naungan Kantor Manajemen dan Anggaran dan harus diserahkan setiap tahun kepada Kongres dengan pengajuan anggaran setiap tahun fiskal. Ini harus memperhitungkan semua biaya yang berhubungan dengan senjata nuklir pada tahun fiskal sebelumnya, tahun fiskal saat ini, dan tahun fiskal yang pendanaannya diminta. Upaya semacam itu jelas membutuhkan kerja sama Departemen Pertahanan, yang masih menjadi sumber terbesar pengeluaran terkait senjata nuklir, termasuk intelijen mengenai penargetan nuklir, proliferasi nuklir, dan sejenisnya. DOD telah berupaya dalam beberapa tahun terakhir untuk melakukan beberapa akuntansi terkait nuklir dengan menyediakan grafik dalam laporan tahunan sekretaris yang menunjukkan pengeluaran untuk kekuatan nuklir strategis. Sayangnya, ini telah disalahartikan oleh banyak orang untuk mewakili semua pengeluaran senjata nuklir DOD, yang mengarah ke pandangan yang menyimpang tentang beban keuangan yang terus dibebankan oleh senjata nuklir pada departemen tersebut.

Kedua, kami percaya Presiden harus lebih berperan aktif dalam merumuskan kebijakan dan persyaratan senjata nuklir. Presiden saat ini menandatangani Rencana Persediaan Senjata Nuklir tahunan yang menentukan ukuran keseluruhan persediaan dan jumlah senjata yang akan dibuat dan dibongkar, tetapi presiden biasanya memiliki sedikit masukan atau panduan untuk rencana ini sebelum mencapai Gedung Putih. Dengan senjata nuklir yang masih menghabiskan persentase yang cukup besar dari anggaran militer, penting untuk memahami bagaimana angka-angka dalam rencana itu diperoleh. Selain itu, biaya ini (kecuali yang terkait dengan perbaikan lingkungan dan pengelolaan limbah) didorong oleh Rencana Operasional Terpadu Tunggal, yang secara historis dan saat ini merupakan faktor terpenting di balik pemeliharaan dan penyebaran timbunan nuklir. Oleh karena itu kami menyerukan tinjauan independen terhadap SIOP saat ini dan proses pengembangannya.

Ketiga, kami mendorong Departemen Energi dan Sekretaris yang ditunjuk Richardson untuk melanjutkan inisiatif keterbukaan yang dimulai oleh Sekretaris Hazel O'Leary pada akhir 1993. Sejarah lengkap zaman nuklir tidak dapat dikompilasi? dan akses yang lebih luas ke dokumentasi asli yang dimiliki oleh DOE dan DOD. Dalam hal ini, kami sangat senang bahwa DOD bekerja sama dengan proyek ini dengan menyediakan akses yang belum pernah terjadi sebelumnya ke Basis Data Sejarah Program Pertahanan Tahun Depan yang diklasifikasikan sebelumnya. Basis data ini, yang didirikan pada tahun 1962, melacak biaya tahunan setiap program pertahanan utama, dan sangat membantu dalam melakukan audit kami. Untuk memfasilitasi penggunaannya oleh cendekiawan lain dan publik, kami menyediakan total pengeluaran agregat untuk sekitar 700 senjata nuklir dan program terkait senjata di halaman World Wide Web kami.

Saya ingin mengenali tiga orang yang tanpanya kami tidak akan memiliki data ini. Pertama, kolega saya John Pike, yang merekomendasikan empat tahun lalu agar kami mencari deklasifikasi FYDP dan mengarahkan saya ke arah yang benar. Kedua, Jason Appelbaum, yang menghabiskan lebih banyak waktu daripada yang saya tahu dia ingin mengingat dengan hati-hati memasukkan definisi untuk program dan membuat semua tautan internal. Dan terakhir, Tibor Purger, yang merancang database untuk kami dan menjadikannya model bagaimana World Wide Web dapat digunakan untuk meningkatkan akses publik dan pemahaman tentang masalah kebijakan yang penting.

kursi senat republik di 2018

Akhirnya, kami mendesak Kongres untuk meningkatkan pengawasannya terhadap program senjata nuklir dengan berfokus tidak hanya pada item yang paling mahal atau paling kontroversial dalam anggaran pada tahun tertentu, tetapi lebih pada gambaran strategis yang lebih besar tentang bagaimana senjata nuklir akan digunakan, bagaimana berbagai elemen-elemen program berkontribusi pada pencegahan dan, paling tidak, apa yang merupakan pencegahan di era pasca-Perang Dingin. Kongres telah mulai menekankan gambaran yang lebih luas sampai batas tertentu dalam pengawasan kongres terhadap program perbaikan lingkungan dan pengelolaan limbah DOE (terutama dari tahun 1990 hingga 1994), di mana tujuan keseluruhan dan biaya upaya diperiksa dengan sangat rinci sementara program individu di fasilitas di seluruh negeri umumnya kurang mendapat perhatian. Jelas, campuran dari kedua pendekatan tersebut diperlukan untuk memastikan perlakuan yang penuh dan adil terhadap anggaran. Namun dengan sedikit pengecualian yang mencolok, debat kongres tahunan biasanya berfokus pada detail kecil dari beberapa program dengan mengorbankan keseluruhan upaya yang seharusnya didukung oleh program-program tersebut. Pendekatan ini dapat disamakan dengan membangun rumah dengan memeriksa secara cermat biaya dari hanya beberapa elemen yang jelas, sebagian besar mengabaikan yang lainnya, dan jarang berhenti untuk mempertimbangkan berapa harga atau tampilan rumah yang sebenarnya, atau apakah itu akan memenuhi kebutuhan seseorang. kebutuhan.

Mengingat struktur demokrasi perwakilan kita—khususnya kelompok konstituen yang tak terhitung jumlahnya dan kemampuan mereka untuk menarik kebijakan ke banyak arah yang saling bertentangan secara bersamaan—keputusan tentang anggaran senjata nuklir atau item pengeluaran publik lainnya tidak akan pernah sepenuhnya koheren. Namun demikian, catatan sampai saat ini menunjukkan bahwa Kongres kurang rajin dalam melaksanakan tanggung jawab pengawasannya terkait dengan anggaran senjata nuklir. Berbekal data yang telah kami berikan dan yang kami harap akan terus diberikan oleh cabang eksekutif (dengan dorongan Kongres), Kongres akhirnya akan dapat membuat keputusan yang benar-benar terinformasi tidak hanya berdasarkan senjata individu tetapi tentang gudang senjata secara keseluruhan dan tentang biaya yang terkadang tersembunyi atau diabaikan (seperti pengelolaan limbah, dukungan intelijen, komando dan kontrol) yang tak terhindarkan menyertai keputusan tentang rudal, pesawat terbang, atau kapal selam mana yang akan diperoleh. Bahwa sebagian besar persenjataan saat ini dibeli berdasarkan keputusan yang sewenang-wenang atau tidak relevan secara strategis dan dibenarkan oleh alasan post hoc harus menjadi pengingat penting bahwa program, kebijakan, dan tingkat senjata yang sering disebut sebagai sakral tidak harus berasal dari suatu tujuan, yang didefinisikan dengan jelas. tujuan militer.

Waktunya telah tiba untuk mempertimbangkan dengan hati-hati biaya dan konsekuensi bagi Amerika Serikat, dan dunia, dari memproduksi puluhan ribu senjata nuklir dan mendasarkan keamanan nasional pada ancaman pemusnahan nuklir. Kami telah memberikan apa yang kami harap akan menjadi titik awal untuk penilaian semacam itu, dengan fokus pada satu aspek dari upaya yang sampai sekarang sebagian besar diabaikan. Kami tidak dapat memperbaiki kesalahan kami atau membangun pencapaian kami jika bagian penting dari sejarah nuklir kami tetap tidak lengkap. Kita juga tidak dapat berharap untuk mencegah negara lain memperoleh senjata nuklir jika kita tidak sepenuhnya memahami kekuatan yang telah mendorong program kita sendiri dan masih mempengaruhinya. Mengingat jumlah besar yang dikeluarkan dan risiko substansial yang ditimbulkan, kita berhutang kepada diri kita sendiri dan generasi mendatang untuk mencari jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini, untuk mengisi kekosongan dalam buku besar atom.


Catatan: Pandangan yang diungkapkan dalam bagian ini adalah dari penulis dan tidak boleh dikaitkan dengan staf, pejabat, atau wali dari Brookings Institution.

Hak Cipta 1998 The Brookings Institution