Bagaimana pengaruh pemerintahan yang terbagi atas proses anggaran kongres?

Minggu-minggu pertama 116thKongres telah melihat kesibukan aktivitas terkait anggaran, termasuk pembukaan kembali bagian dari pemerintah federal setelah rekor penutupan sebagian 35 hari dan pengesahan RUU pengeluaran omnibus besar yang mendanai lembaga-lembaga tersebut hingga akhir September. Sementara perhatian Kongres mulai beralih ke hal-hal lain—seperti keadaan darurat nasional yang diumumkan oleh Presiden Trump dan pengawasan cabang eksekutif—ada lebih banyak kegembiraan anggaran di tahun 2019.

Awal dari 116thKongres membawa perubahan dalam kontrol mayoritas DPR, dan dengan itu, pergeseran dari kontrol partisan bersatu menjadi partisan pemerintah di Washington. Rasa khusus dari pemerintahan yang terpecah ini—DPR yang dikendalikan oleh satu partai dan Senat dan Gedung Putih dipegang oleh pihak lainnya—terakhir terlihat antara tahun 2011 dan 2015, ketika Demokrat menguasai Gedung Putih dan Senat dan Partai Republik menguasai DPR. Seperti yang ditulis oleh ilmuwan politik Frances Lee , kontrol terfragmentasi semacam ini dapat menyebabkan partai presiden mengejar pencapaian legislatif yang membuat eksekutif tampak efektif, sementara partai luar lebih termotivasi untuk fokus pada pesan dan kontras dengan presiden. Memang, kami telah melihat House Demokrat mengadopsi strategi yang berfokus pada pesan di awal Kongres baru, menjadwalkan pemungutan suara pada tagihan yang berhubungan dengan topik-topik seperti kontrol senjata .

Karena sifatnya yang harus dilewati, kebijakan fiskal dapat menjadi arena yang sangat berisiko bagi tujuan-tujuan partisan semacam ini yang ingin dicapai selama pemerintahan yang terpecah-pecah. Undang-undang yang disahkan selama periode terakhir—Anggaran Kontrol Act (BCA) tahun 2011—menetapkan salah satu dari beberapa tantangan kebijakan fiskal yang harus diselesaikan Kongres tahun ini. BCA menerapkan batas pengeluaran selama sepuluh tahun untuk anggaran diskresioner. Ini termasuk batasan terpisah untuk pembelanjaan pertahanan dan non-pertahanan, yang akan diberlakukan secara otomatis, pemotongan pengeluaran secara menyeluruh (dikenal sebagai sekuestrasi) jika Kongres gagal mematuhi batasan tersebut. Namun, sejak pengesahannya, Kongres telah berulang kali—pada 2013, 2015, dan 2018—memilih untuk menaikkan pagu pengeluaran dalam peningkatan dua tahun, dengan peningkatan yang kira-kira sama pada sisi anggaran pertahanan dan non-pertahanan. Yang terbaru dari kesepakatan ini berakhir pada akhir September 2019, yang akan, tanpa tindakan lain, menyebabkan pemotongan pengeluaran sekitar 10 persen.



Posisi pembukaan pemerintahan Trump pada negosiasi melebihi batas melibatkan mempertahankan batas pengeluaran saat ini. Tapi presiden akan juga mencari peningkatan dalam apa yang dikenal sebagai pendanaan Operasi Kontingensi Luar Negeri (OCO) untuk menebus pemotongan anggaran pertahanan dasar. Dana OCO—dimaksudkan untuk dihabiskan untuk mendukung tanggapan luas pemerintah AS terhadap serangan 9/11 dan untuk kegiatan urusan internasional terkait lainnya —tidak tunduk pada topi BCA, menggunakan manuver yang menarik untuk menumbuhkan sisi pertahanan anggaran tanpa harus bernegosiasi dengan Demokrat tentang apakah juga akan meningkatkan pengeluaran non-pertahanan. Khususnya, penjabat Kepala Staf Gedung Putih Mick Mulvaney adalah utama lawan menggunakan OCO ketika dia menjadi anggota Kongres . Selama audiensi pengukuhannya menjadi Direktur Kantor Manajemen dan Anggaran pada tahun 2017, dia mengatakan dia menantikan kesempatan untuk menjelaskan kepada Presiden mengapa saya pikir itu bukan cara yang baik untuk membelanjakan uang pembayar pajak Amerika. Perubahan hatinya yang nyata adalah ilustrasi yang sangat baik dari pelajaran lama bahwa di mana Anda berdiri tergantung di mana Anda duduk.

Kemungkinan Gedung Putih meyakinkan Kongres untuk menyetujui proposal ini sangat tipis. Mengingat keberhasilan mereka dalam menuntut peningkatan batas non-pertahanan di bawah kendali Partai Republik yang bersatu pada tahun 2017 dan 2018, Demokrat tidak mungkin melihat alasan untuk mundur ketika mereka memiliki lebih banyak kekuatan di Kongres dalam bentuk mayoritas DPR. Bahkan peringkat Republik di Komite Angkatan Bersenjata DPR, Rep. Mack Thornberry (R-Tex.), menyebut rencana itu sebagai konyol, jika itu yang mereka lakukan.

Tetapi semakin lama Kongres tidak mencapai kesepakatan tentang batas pengeluaran, semakin sulit bagi DPR dan Senat untuk membuat kemajuan yang berarti pada 12 RUU alokasi reguler yang seharusnya diselesaikan oleh kedua kamar sebelum 1 Oktober. sulit untuk membagi kue ketika Anda tidak perlu tahu seberapa besar (atau lebih kecil) kue tahun ini dibandingkan dengan tahun lalu. Penundaan dalam proses alokasi juga merugikan operasi federal. Langkah-langkah pengeluaran jangka pendek yang digunakan untuk menjembatani kesenjangan ketika tagihan belum selesai sering membatasi kemampuan lembaga untuk memulai proyek baru, dan begitu kesepakatan akhir tercapai, lembaga terkadang harus terburu-buru membelanjakan dana dalam periode waktu yang lebih singkat.

Bahkan dengan kesepakatan batas, apalagi, proses alokasi mungkin menemui beberapa rintangannya sendiri dalam pemerintahan yang terpecah. Sebelum drama penutupan pada bulan Desember dan Januari, Kongres sebenarnya mengelola proses alokasi yang relatif lancar—setidaknya menurut standar terkini—pada tahun 2018 . Inti dari ini bukan hanya fakta bahwa kesepakatan caps sudah ada, tetapi juga keputusan oleh para pemimpin Komite Alokasi Senat untuk membatasi jumlah ketentuan kebijakan kontroversial, atau pengendara, yang melekat pada langkah-langkah pengeluaran di kamar . Apropriator senior dapat mencoba upaya serupa tahun ini. Tetapi Demokrat, terutama di DPR, mungkin melihat tagihan pengeluaran sebagai alat terbaik mereka untuk membatasi berbagai kegiatan administrasi Trump. Bahkan jika perselisihan ini diselesaikan demi tagihan yang lebih bersih, ketidaksepakatan yang berlarut-larut juga berpotensi memperlambat proses keseluruhan.

Juga membayangi tahun 2019— mungkin sebagai bagian dari kesepakatan yang sama tentang batas pengeluaran —adalah kebutuhan untuk mengatasi batas utang, yang terakhir ditangguhkan sebagai bagian dari undang-undang 2018 yang juga menaikkan batas BCA. Analisis dari Pusat Kebijakan Bipartisan menunjukkan bahwa Departemen Keuangan akan dapat menunda perlunya tindakan sampai setidaknya pertengahan musim panas, tetapi Kongres perlu mengatasi masalah ini di beberapa titik tahun ini. Perdebatan baru-baru ini mengenai peningkatan besar pada batas utang—termasuk yang berada di bawah pemerintahan yang terbagi dalam 2011 , 2014 , dan 2015. , dan di bawah kendali Partai Republik di 2018 —memiliki semua tuntutan fitur dari beberapa Partai Republik, terutama di DPR, bahwa setiap kenaikan disertai dengan pemotongan pengeluaran.

Namun, dengan Demokrat yang mengendalikan majelis rendah, dinamikanya agak bergeser; Ketua DPR Nancy Pelosi (D-Calif.) kemungkinan akan lebih mudah mempertahankan anggotanya dengan peningkatan yang bersih daripada pendahulunya dari Partai Republik. Kartu liar potensial terbesar dalam pertarungan plafon utang potensial, kemudian, menjadi Presiden Trump. Apakah dia akan mencoba untuk menuntut semacam konsesi sebagai imbalan untuk menandatangani peningkatan batas utang? Pelaporan baru-baru ini menunjukkan bahwa Gedung Putih percaya kesepakatan caps adalah sumber daya ungkit yang lebih besar dari batas utang, tetapi juga mungkin ada ketidaksepakatan dalam pemerintahan tentang strategi ke depan .

Satu hal yang kami cukup tidak sepertinya untuk melihat tahun ini adalah RUU rekonsiliasi anggaran. RUU rekonsiliasi terakhir yang diadopsi oleh Kongres yang terbagi adalah pada tahun 1986, ketika Demokrat memiliki mayoritas di DPR dan Partai Republik mengendalikan Senat dan Gedung Putih. (Khususnya, RUU rekonsiliasi pada pertengahan 1980-an cenderung menangani subjek yang lebih luas daripada rekan-rekan baru-baru ini, menciptakan serangkaian kesepakatan potensial yang lebih besar yang dapat dipotong.) Mengapa rekonsiliasi—yang memungkinkan langkah-langkah terkait anggaran tertentu untuk bergerak melalui Senat tanpa kemungkinan filibuster—sangat tidak mungkin? Pertama, membutuhkan adopsi resolusi anggaran oleh kedua kamar sebagai langkah awal dalam proses. Resolusi anggaran semakin menjadi pernyataan prioritas partai dan umumnya tidak menarik dukungan bipartisan; dua kamar yang dikendalikan oleh pihak yang berlawanan tidak mungkin mencapai kesepakatan tentang satu kamar. Kedua, bahkan jika Kongres secara tak terduga mengadopsi resolusi anggaran, rekonsiliasi bukanlah alat yang menarik ketika kamar dikendalikan oleh pihak yang berbeda.

Dengan ini dan item anggaran lainnya—termasuk potensi perdebatan tentang Kemungkinan permintaan Presiden Trump untuk mengalokasikan kembali dana tertentu untuk membangun penghalang di sepanjang perbatasan barat daya—kemungkinan akan muncul sepanjang tahun, proses anggaran akan menjadi arena penting untuk diperhatikan di Kongres.