Satu tahun kemudian, peran Administrasi Kerjasama Pembangunan Internasional China tetap tidak jelas

Hanya satu tahun yang lalu, pada 18 April 2018, China secara resmi mendirikan badan bantuan asing independen pertamanya: China International Development Cooperation Administration (CIDCA). Perhatian dari pimpinan puncak membuktikan pentingnya badan baru ini: Upacara pembukaan dipimpin oleh anggota Politbiro Yang Jiechi dan dihadiri oleh Penasihat Negara dan Menteri Luar Negeri Wang Yi, dua pejabat kebijakan luar negeri paling senior China. Pembentukan CIDCA membahas perdebatan panjang di Cina tentang reformasi bantuan luar negeri dan pembentukan badan bantuan independen.

Namun, satu tahun setelah pembuatannya, apakah CIDCA mulai membuat perbedaan? Pemeriksaan mandat dan pengaturannya mengungkapkan upaya tulus China untuk mereformasi dan meningkatkan praktik bantuannya. Namun, pengawasan terhadap alokasi anggaran bantuan luar negeri menunjukkan bahwa CIDCA akan memiliki jalan panjang untuk mengambil alih penuh, jika memang demikian. CIDCA mungkin telah menjadi wajah bantuan luar negeri China untuk audiens asing, dan mungkin berpartisipasi secara luas dalam koordinasi keputusan bantuan; namun, birokrasi internal mendikte bahwa uang, maka otoritas, masih terletak di tempat lain.

Reformasi bantuan yang telah lama diinginkan mulai membuahkan hasil

Pembentukan CIDCA berasal dari perdebatan panjang tentang kepentingan nasional mana yang harus diprioritaskan oleh bantuan luar negeri China dan, oleh karena itu, lembaga pemerintah mana yang harus mengelola portofolio bantuan. Sebelum CIDCA, kantor administrasi bantuan luar negeri China berada di dalam Kementerian Perdagangan (MOFCOM) sebagai Departemen Bantuan Luar Negeri, lembaga setingkat direktur jenderal. Dengan desain birokrasi ini, Kementerian Luar Negeri (MFA) tidak puas, karena keputusan bantuan diyakini telah condong ke kepentingan komersial daripada kepentingan strategis yang lebih luas dari China. Fakta bahwa sebagian besar bantuan China telah digunakan untuk pinjaman lunak tampaknya mendukung argumen ini. Dalam Buku Putih Bantuan Luar Negeri 2014 , China mengakui bahwa 55,7 persen dari bantuan luar negerinya antara 2010 dan 2012 telah digunakan untuk pinjaman lunak.



Pengaturan birokrasi CIDCA baru tampaknya merupakan kelanjutan dari fokus komersial negara terhadap bantuan asing. Peringkat birokrasi CIDCA ditetapkan di tingkat wakil menteri. Direkturnya, Wang Xiaotao, adalah mantan wakil direktur Komisi Reformasi dan Pembangunan Nasional, organ pembuat kebijakan ekonomi utama Tiongkok. Dua wakil direktur pertama CIDCA masing-masing berasal dari MOFCOM dan MFA, yang mencerminkan dua pilar bantuan luar negeri China yang telah dan terus berlabuh. Secara khusus, Wakil Direktur Zhou Liujun pernah bertanggung jawab atas perdagangan jasa dan investasi asing langsung di MOFCOM. Sebagai perbandingan, wakil direktur dari MFA, Deng Boqing, adalah duta besar China untuk Nigeria. Pada awal 2019, wakil direktur ketiga—mantan wakil direktur Administrasi Kekayaan Intelektual Nasional, Zhang Maoyu—ditambahkan ke kepemimpinan CIDCA, yang menunjukkan penekanan pada masalah kekayaan intelektual dalam kerangka bantuan luar negeri China.

Amanat: Yang lama dan yang baru

Pernyataan misi CIDCA menunjukkan perbedaan halus namun penting dalam mandat dan wewenangnya dibandingkan dengan inkarnasi sebelumnya sebagai Departemen Bantuan Luar Negeri di MOFCOM. Alih-alih implementasi proyek-proyek tertentu, CIDCA lebih diarahkan ke desain strategis, manajemen, dan koordinasi antar administrasi bantuan luar negeri China. Misalnya, 2018 Draf Metode Pengelolaan Bantuan Luar Negeri mengidentifikasi tugas-tugas baru untuk CIDCA termasuk perencanaan strategis, pemantauan dan evaluasi, reformasi bantuan, dan persiapan anggaran.

Perbedaan utama lainnya terletak pada sisi implementasi proyek konkret: Meskipun CIDCA bertanggung jawab atas perencanaan dan koordinasi bantuan luar negeri, tidak bertanggung jawab atas pelaksanaannya. Pelaksanaannya tetap menjadi tanggung jawab masing-masing instansi fungsional terkait, seperti Kementerian Perdagangan dan Kementerian Pertanian. Selanjutnya, CIDCA bertanggung jawab untuk mengembangkan strategi negara dan menandatangani proyek bantuan sebagai wajah bantuan luar negeri China. Dalam Kegiatan Kerjasama Di bagian situs web CIDCA, tujuh perjanjian kerja sama bilateral terdaftar antara Juni dan Desember 2018 di mana CIDCA menandatangani perjanjian pembangunan ekonomi atas nama Tiongkok. CIDCA telah memiliki keterlibatan aktif dengan lembaga multilateral seperti PBB dan Bank Dunia, serta donor tradisional seperti Inggris, UE, Australia, dan Norwegia.

Anggaran bantuan luar negeri: TIDAK di bawah kendali CIDCA

Pembentukan CIDCA menimbulkan pertanyaan tentang struktur pengambilan keputusan dan alokasi anggaran, yang menentukan pusat gravitasi bantuan luar negeri China. Memang, jika CIDCA tidak mengendalikan uang, kendalinya atas keputusan bantuan akan mengalami kendala serius. Yang terpenting, pinjaman lunak China, yang merupakan mayoritas bantuan luar negerinya, secara tradisional dikelola oleh Bank Ekspor-Impor China.

Sampai sekarang, tidak ada jawaban pasti untuk pertanyaan ini, karena banyak masalah yang terkait dengan operasi CIDCA masih terus berubah di dalam birokrasi Tiongkok. Namun, angka tidak berbohong, dan alokasi anggaran di antara instansi pemerintah menawarkan penilaian terbaik.

Menurut anggaran CIDCA 2019, total anggaran bantuan luar negeri di bawah CIDCA untuk 2019 adalah 122 juta RMB (sekitar juta), naik dari 105 juta RMB ( juta) pada 2018. Pada 2018, tidak ada anggaran yang dialokasikan untuk kerja sama pembangunan internasional, tetapi pada 2019 garis anggaran ini meningkat menjadi 74 juta RMB ( juta). Penjelasan CIDCA untuk kenaikan ini adalah penyesuaian anggaran yang sebelumnya terdaftar dalam urusan perdagangan dan komersial, sekarang di bawah kerjasama pembangunan internasional. Total gabungan dari dua jalur anggaran ini, yang disebut pengeluaran urusan luar negeri, adalah 197 juta RMB (sekitar juta).

perang saudara sedang terjadi sekarang

Angka-angka ini mengejutkan mengingat betapa kecilnya mereka. Itu Buku Putih Bantuan Luar Negeri 2014 mengungkapkan bahwa bantuan luar negeri China dari 2010 hingga 2012 adalah 89,3 miliar RMB—sekitar 30 miliar RMB (,6 miliar), per tahun. Kami hanya dapat berasumsi bahwa total bantuan luar negeri China telah meningkat sejak saat itu, terutama di bawah Inisiatif Sabuk dan Jalan yang diluncurkan pada 2013. Anggaran kecil yang didapat CIDCA dibandingkan dengan pengeluaran bantuan luar negeri China yang jauh lebih besar dapat menunjukkan hanya satu kemungkinan: bahwa sebagian besar anggaran bantuan luar negeri China diparkir dan dikelola di suatu tempat di luar CIDCA.

Di mana sebagian besar anggaran bantuan luar negeri? MOFCOM 2019 anggaran membawa jawabannya. Meskipun CIDCA didirikan sebagai badan bantuan Tiongkok, anggaran bantuan luar negeri MOFCOM pada 2019 mencapai 17,6 miliar RMB, sekitar ,63 miliar, yang lebih sesuai dengan pengeluaran bantuan luar negeri tahunan Tiongkok. Meskipun secara nominal MOFCOM harus mentransfer portofolio bantuan luar negeri ke CIDCA, anggaran bantuan luar negerinya sebenarnya telah meningkat sebesar 6,53 persen sejak 2018, ketika transisi seharusnya dimulai. MOFCOM pada akhirnya dapat mengalihkan wewenang dan anggaran ke CIDCA. Namun, fakta bahwa anggaran bantuan luar negeri CIDCA adalah 1 persen dari MOFCOM pada tahun 2019 menimbulkan pertanyaan serius bahwa otoritas bantuan, terutama yang pada proyek-proyek tertentu tidak berada di bawah lingkup CIDCA.

Implikasi untuk Afrika

CIDCA mewakili evolusi yang telah lama diinginkan dari praktik bantuan luar negeri China. Penekanan pada perencanaan strategis, koordinasi antar lembaga, pemantauan, dan evaluasi mencerminkan upaya dan kemajuan dalam memodernisasi bantuan luar negeri China, mengejar praktik yang lebih baik, serta keterlibatan dengan donor tradisional. Dalam jangka panjang, praktik yang lebih baik dari proyek-proyek bantuan luar negeri China seharusnya berkontribusi pada pembangunan sosial dan ekonomi Afrika. Pembiasaan dengan norma dan standar di lapangan juga akan membuka peluang kerjasama dan koordinasi donor antara China dan donor tradisional. Ini semua berpotensi menjadi kabar baik bagi Afrika. Namun, Afrika juga harus memahami bahwa pembentukan CIDCA tidak menunjukkan pengabaian total praktik bantuan China saat ini dan sebagian besar proyek bantuan dan anggarannya masih dibuat di MOFCOM. CIDCA adalah salah satu pemain tambahan dengan siapa Afrika perlu belajar untuk menangani dan menavigasi politik birokrasi.