Kebijakan yang berdamai dengan dirinya sendiri: Solusi antimonopoli untuk ekonomi kita yang terkonsentrasi dan tidak kompetitif

I. Momen monopoli

Beberapa tahun terakhir telah menyaksikan peningkatan minat dalam isu-isu antimonopoli. Pusat-pusat penelitian dan jurnal-jurnal yang berorientasi pada kebijakan telah merilis banyak briefing dan simposium yang berfokus pada topik tersebut. Tapi antitrust bukan hanya objek perhatian ilmiah; itu juga telah menjadi pokok pembicaraan politik yang penting. Selama pemilihan presiden AS 2016, kedua kandidat menyerukan penguatan penegakan antimonopoli di jalur kampanye.

Peristiwa selama setahun terakhir juga telah mengilhami perhatian baru. Pada bulan Juli, Partai Demokrat merilis agenda ekonomi yang mencakup seluruh bagian yang ditujukan untuk menghidupkan kembali penegakan antimonopoli. Pada November 2017, yang mengejutkan banyak orang, kepala baru Divisi Antitrust Departemen Kehakiman campur tangan untuk memblokir rencana merger antara AT&T dan Time-Warner. Sejak itu, kesepakatan lain mengancam konsolidasi lebih lanjut. Pada bulan Desember saja, rencana untuk dua megamerger sedang berlangsung. CVS Health Corp., pengecer toko obat dan manajer manfaat farmasi, setuju untuk membeli perusahaan asuransi kesehatan Aetna seharga miliar. Beberapa hari kemudian, kesepakatan $ 52,4 miliar antara raksasa hiburan TV Disney dan 21stCentury Fox diumumkan.

Ketika para pemain dominan ini mengambil langkah-langkah yang akan memperkuat posisi pasar mereka, perkembangan terakhir di Capitol Hill menunjukkan evaluasi ulang yang serius terhadap tujuan dan kekuatan undang-undang dan penegakan antimonopoli telah dimulai. RUU yang berusaha untuk mendukung penegakan antimonopoli telah diperkenalkan di kedua kamar. Beberapa anggota Kongres bahkan telah berkumpul untuk membentuk Kaukus Monopoli. Dan baru pada bulan Desember yang lalu, Subkomite Antitrust, Persaingan dan Hak Konsumen dari Komite Kehakiman Senat mengadakan sidang untuk menyelidiki kecukupan standar kesejahteraan konsumen yang telah memandu penegakan antitrust dan peradilan selama empat dekade terakhir.



Pada tahun 1954, 60 perusahaan teratas menyumbang kurang dari 20 persen dari PDB. Sekarang, hanya 20 perusahaan teratas yang menyumbang lebih dari 20 persen.

apakah obama memotong defisit?

Sekilas sejarah membantu menjelaskan mengapa ini terjadi. Selama 125 tahun terakhir, telah terjadi tiga gelombang besar merger dan konsentrasi perusahaan, masing-masing diikuti oleh ledakan aktivitas politik dan legislatif.

Tanda Air Brookings

Penelitian yang dipimpin oleh ekonom MIT David Autor mengkonfirmasi tren ini. Antara tahun 1982 dan 2012, empat perusahaan teratas di enam sektor utama ekonomi AS menjadi lebih terkonsentrasi secara mantap dan signifikan.8Di sektor manufaktur, rasio konsentrasi penjualan empat perusahaan teratas meningkat dari 38 persen menjadi 43 persen. Perdagangan eceran melihat konsentrasi penjualannya dua kali lipat menjadi 30 persen dari 15 persen, perdagangan grosir berubah dari 22 persen menjadi 28 persen, jasa meningkat dari 11 persen menjadi 15 persen, pembiayaan meningkat substansial dari 24 persen menjadi 35 persen, dan utilitas dan transportasi peningkatan dari 29 persen menjadi 37 persen. Melakukan analisis ini untuk sektor yang sama dengan melihat rasio konsentrasi penjualan dari 20 perusahaan teratas di setiap sektor menghasilkan hasil yang serupa.

Studi yang mengandalkan ukuran konsentrasi yang berbeda, Herfindahl-Hirschman Index (HHI), mencapai kesimpulan yang sama—ekonomi Amerika menjadi semakin terkonsolidasi. Selama dua dekade terakhir, lebih dari 75 persen industri AS telah melihat peningkatan konsentrasi, dengan HHI meningkat di seluruh industri dan jumlah perusahaan yang bersaing satu sama lain dalam penurunan tajam.9

Tanda Air Brookings

Melihat peningkatan spesifik sektor dalam HHI, penelitian menunjukkan peningkatan konsentrasi ekonomi secara luas antara tahun 1982 dan 2012.10HHI di bidang manufaktur naik dari 800 menjadi 875. Di bidang keuangan, HHI naik dari 300 ke 700, jasa 950 ke 1.375, utilitas dan transportasi 525 ke 725, perdagangan eceran 125 ke 625, dan perdagangan grosir 325 ke 350.

Fakta bahwa konsentrasi meningkat di seluruh perekonomian—dan tidak hanya mencerminkan kekhasan beberapa pasar—seharusnya memberi alasan untuk berhenti.

Meskipun studi ini menunjukkan ekonomi Amerika terganggu oleh meningkatnya konsentrasi pasar, Carl Shapiro, mantan Wakil Asisten Jaksa Agung untuk ekonomi di Divisi Antitrust Departemen Kehakiman AS, telah mendesak agar berhati-hati. Saya sangat ragu bahwa banyak ekonom antimonopoli akan peduli untuk mengetahui bahwa pasar telah mengalami jenis peningkatan dalam ... HHI, dia baru-baru ini menulis dalam makalah berjudul Antitrust in a Time of Populism.sebelasMemang benar: Pedoman Penggabungan Horizontal saat ini mengklasifikasikan pasar sebagai sangat terkonsentrasi jika mencapai di atas ambang batas 2.500 HHI.12Namun demikian, fakta bahwa konsentrasi meningkat di seluruh perekonomian—dan tidak hanya mencerminkan kekhasan beberapa pasar—seharusnya memberi alasan untuk berhenti. Masalahnya mungkin tidak terletak pada tingkat HHI yang terdokumentasi yang gagal menembus titik di mana pengawasan antimonopoli dipicu, tetapi dalam ambang batas yang tidak cukup memperhatikan ancaman yang ditimbulkan oleh tingkat konsentrasi di bawah yang diidentifikasi oleh pedoman lembaga saat ini. Penelitian menyarankan yang terakhir.

Studi komprehensif John Kwoka tentang aktivitas merger menemukan bahwa dalam memfokuskan secara sempit pada kasus konsentrasi tertinggi, penegakan antitrust telah gagal untuk menangkap efek anti-persaingan dari mengizinkan merger pada margin penegakan untuk dilanjutkan. Pendekatan permisif ini, ia menyimpulkan, secara langsung berkontribusi pada peningkatan konsentrasi.13

Tanda Air Brookings

Tanda Air Brookings

Dan sementara penegakan terhadap merger di margin bisa menggunakan penguatan, penelitian lain menemukan bahwa tingkat konsentrasi yang biasanya akan memicu pengawasan antimonopoli belum. Analisis Wall Street Journal mengidentifikasi beberapa pasar yang tingkat konsentrasinya sekarang berada di atas tingkat 2.500 HHI yang dianggap sangat terkonsentrasi oleh Pedoman Penggabungan Horizontal 2010.14Di industri ritel makanan dan bahan pokok, HHI mencapai 2.000 pada tahun 1996, dan pada tahun 2013, jumlahnya meningkat menjadi 3.000. Industri perangkat lunak internet mengalami lonjakan yang lebih dramatis, dari 750 HHI pada tahun 1996 menjadi 2.500 HHI pada tahun 2013. Komisi Komunikasi Federal menemukan bahwa pasar nirkabel juga mengalami peningkatan konsentrasi yang dramatis. Pada tahun 2008, HHI berada di bawah 2.700, namun pada tahun 2013 telah meningkat di atas 3.000 HHI.limabelas

Tetapi peningkatan konsentrasi hanyalah paruh pertama dari cerita. Setengah lainnya menceritakan bagaimana persaingan yang begitu mendasar bagi sistem pasar bebas kita yang dinamis sekarang berada di bawah ancaman.

AKU AKU AKU. Kompetisi menurun

Beberapa tren menunjukkan persaingan di seluruh perekonomian sedang menurun. Dilihat secara individual, setiap tren mungkin tidak menimbulkan perhatian serius, tetapi jika disatukan sebagai potongan-potongan teka-teki yang sama, mereka melukiskan gambaran yang meresahkan.

Perusahaan saat ini sangat menguntungkan. Laba perusahaan sebagai bagian dari PDB terus meningkat selama 30 tahun terakhir. Sementara pada pertengahan 1980-an, keuntungan perusahaan mencapai tujuh hingga delapan persen dari PDB, hari ini bagian itu telah meningkat secara dramatis menjadi 11-12 persen dari PDB.16Orang bisa membaca lonjakan ini sebagai tanda keberhasilan perusahaan yang sehat yang seharusnya tidak dihukum oleh kebijakan antimonopoli. Namun, tren juga menunjukkan bahwa perusahaan mungkin memperoleh pengembalian di atas tingkat kompetitif. Dalam hal ini, persaingan yang melemah telah menghasilkan keuntungan di atas normal. Bukti tambahan memperkuat kecurigaan ini.

Tanda Air Brookings

Tidak hanya keuntungan yang meningkat, tetapi perusahaan-perusahaan Amerika saat ini terus-menerus menguntungkan. Sementara sebuah perusahaan Amerika yang menguntungkan pada tahun 1990-an memiliki peluang 50 persen untuk menemukan dirinya sendiri sama suksesnya 10 tahun kemudian, sebuah perusahaan Amerika yang sangat menguntungkan saat ini menikmati peluang lebih dari 80 persen.17Ketika kekuatan persaingan sedang bekerja, saingan secara teratur menggantikan petahana. Laba yang terus-menerus tinggi tetap tak tertandingi menunjukkan banyak perusahaan mungkin menerima pengembalian kekuatan pasar.

Konsentrasi yang meningkat hanyalah paruh pertama dari cerita. Setengah lainnya menceritakan bagaimana persaingan yang begitu mendasar bagi sistem pasar bebas kita yang dinamis sekarang berada di bawah ancaman.

Menurunnya persaingan juga dibuktikan dengan turunnya pangsa tenaga kerja dari PDB. Sementara banyak yang menganggap penurunan bagian tenaga kerja telah diimbangi oleh peningkatan bagian modal, Simcha Barkai dari Universitas Chicago mengklarifikasi bahwa bagian tenaga kerja dan modal telah menurun secara bersamaan antara tahun 1984 dan 2014, diimbangi dengan peningkatan keuntungan di sektor korporasi non-keuangan. .18Ini adalah satu set tren yang penurunan persaingan adalah penjelasan yang paling masuk akal.

Kegagalan dalam proses persaingan juga ditunjukkan oleh aktivitas start up yang lesu hari ini. Tingkat pembentukan startup A.S. telah turun secara dramatis selama tiga puluh tahun terakhir dan di antara startup yang terbentuk, lebih banyak yang gagal dibandingkan dengan dekade sebelumnya. Pergeseran ini menunjukkan bahwa perusahaan rintisan saat ini menghadapi hambatan untuk masuk dan para peneliti menemukan bahwa konsolidasi membantu menjelaskan penurunan luas dalam tingkat pembentukan perusahaan di seluruh sektor ekonomi dan wilayah geografis.19Mekanisme penghancuran kreatif sedang rusak, dengan start up hari ini gagal untuk menggantikan pemain lama dan posisi pasar perusahaan dominan menjadi lebih mengakar.

Tanda Air Brookings

Terakhir, sebuah makalah oleh Germán Gutiérrez dan Thomas Philippon menemukan hubungan sebab akibat antara persaingan dan investasi. Kurangnya investasi sektor bisnis saat ini menunjukkan persaingan yang tidak memadai.dua puluh

Secara keseluruhan, bukti meningkatnya konsentrasi dan menurunnya persaingan menunjukkan saatnya telah tiba untuk menghidupkan kembali undang-undang antimonopoli dan penegakannya. Kebutuhan untuk memperbaiki arah menjadi sangat jelas mengingat konsekuensi ekonomi yang luas yang dihasilkan dari penegakan yang kurang.

IV. Konsekuensi dari meningkatnya konsentrasi dan menurunnya kompetisi


Kerugian konsumen

Dalam kajian komprehensif, John Kwoka meneliti perubahan harga 119 produk sebelum dan sesudah merger dan pendirian usaha patungan.dua puluh satuDia menemukan bahwa untuk hampir dua pertiga produk, harga naik. Dalam hampir sepertiga kasus, kenaikan harga sama dengan atau lebih besar dari 10 persen, dan dalam seperlima kasus, kenaikan harga sama dengan atau lebih besar dari 20 persen. Di antara kasus yang diteliti, lembaga antimonopoli hanya melakukan tindakan terhadap 38 persen dari mereka. Kecuali jika kesejahteraan konsumen hanya disamakan dengan maksimalisasi PDB, sebuah asumsi yang melemahkan motivasi dasar untuk penegakan antitrust, kenaikan harga ini menunjukkan bahwa penegakan yang kurang memiliki konsekuensi negatif yang harus diperbaiki.

Ketimpangan ekonomi

Menurunnya persaingan juga mengakibatkan meningkatnya ketimpangan pendapatan. Konsolidasi dalam industri perawatan kesehatan, misalnya, berarti bahwa untuk beberapa pasien, biaya layanan kesehatan rutin telah meningkat hingga beberapa ratus persen.22Menghadapi beberapa pesaing, penyedia kabel saat ini telah menaikkan harga langganan.23Konsentrasi di industri penerbangan telah menyebabkan lonjakan tarif untuk beberapa rute. Kenaikan harga untuk pengeluaran rutin semacam ini sangat membebani individu dan keluarga di ujung bawah distribusi pendapatan.

Namun meningkatnya konsentrasi tidak hanya merugikan konsumen di lapisan bawah, tetapi semakin meningkatkan kesenjangan ekonomi di antara pekerja.

Untuk semua yang dilakukan Occupy Wall Street untuk menempatkan ketidaksetaraan pendapatan di pusat percakapan nasional, fokusnya pada CEO versus kompensasi pekerja biasa melewatkan perbedaan yang lebih mencolok antara pekerja dengan posisi serupa yang menghasilkan pendapatan berbeda berdasarkan tempat mereka bekerja. Seperti yang ditunjukkan oleh beberapa penelitian, ketidaksetaraan pendapatan sebagian besar terjadi di antara perusahaan daripada di dalam perusahaan.24Ada apa di balik tren ini? Mantan Ketua Dewan Penasihat Ekonomi Jason Furman dan mantan Direktur Kantor Manajemen dan Anggaran Peter Orszag menemukan bahwa, karena perusahaan papan atas saat ini menikmati pengembalian modal yang sangat normal, pekerja yang dipekerjakan oleh perusahaan papan atas sering kali mendapat manfaat dari upah yang lebih tinggi yang dihasilkan dari peningkatan sewa ekonomi. Ketimpangan antar perusahaan ini memperlebar kesenjangan pendapatan di antara para pekerja.25

Penurunan formasi startup, osifikasi perusahaan, dan underinvestment

Penurunan dinamisme memiliki implikasi yang mencolok bagi pasar tenaga kerja, dengan penurunan 30 persen dalam pangsa lapangan kerja AS yang dicatat oleh perusahaan-perusahaan muda selama 30 tahun terakhir.26Dengan perusahaan dominan mengambil bagian yang lebih besar dari total pendapatan, pengusaha saat ini cenderung besar, perusahaan nasional. Konsolidasi ini mengancam pesaing potensial yang secara historis berfungsi sebagai sumber utama penciptaan lapangan kerja.

V. Tujuan legislasi dan penegakan antitrust

Sejak awal, tujuan antimonopoli memiliki banyak interpretasi. Bahasa Sherman Act secara tepat digambarkan sebagai quasi-konstitusional, dan maknanya harus diklarifikasi melalui proses ajudikasi common-law. Debat di lantai atas Sherman Act menawarkan tujuan ekonomi, politik, dan moral yang diharapkan akan dipromosikan oleh para pendukung individu. Selama debat, Sen. John Sherman, sponsor utama RUU tersebut, mengatakan ini:

Pikiran rakyat gelisah dengan masalah-masalah yang dapat mengganggu ketertiban sosial, dan di antara mereka tidak ada yang lebih mengancam daripada ketidaksetaraan kondisi, kekayaan, dan kesempatan yang telah tumbuh dalam satu generasi dari konsentrasi kapital menjadi kombinasi-kombinasi besar untuk mengendalikan produksi. dan perdagangan dan untuk memecah persaingan.

Jika kekuatan terkonsentrasi dari kombinasi [a] dipercayakan kepada satu orang, itu adalah hak prerogatif raja, tidak konsisten dengan bentuk pemerintahan kita. … Jika kita tidak mau menanggung seorang raja sebagai kekuatan politik, kita seharusnya tidak menanggung seorang raja atas produksi, transportasi, dan penjualan kebutuhan hidup.

Sherman keberatan dengan konsentrasi ekonomi yang berlebihan, baik pada prinsipnya maupun untuk apa yang dia lihat sebagai konsekuensi negatifnya. Lainnya menekankan pentingnya melestarikan bisnis lokal, melindungi konsumen (dan produsen kecil) terhadap kekuatan pasar yang unggul dari perusahaan besar, dan menjaga proses kompetitif.

Selama beberapa dekade, bahasa keputusan pengadilan mencerminkan campuran tujuan publik ini.

Ketika Mahkamah Agung melarang penggabungan yang diusulkan antara perusahaan kereta api Great Northern dan Northern Pacific, Hakim John Marshall Harlan berpendapat: Keberadaan kombinasi semacam itu, dan kekuasaan yang diperoleh oleh perusahaan induk sebagai wali amanatnya, merupakan ancaman bagi, dan pengekangan atas, kebebasan perdagangan yang dimaksudkan untuk diakui dan dilindungi oleh Kongres.27

Berpihak pada gugatan Bagian 2 Sherman Departemen Kehakiman terhadap Perusahaan Aluminium Amerika untuk monopoli yang melanggar hukum, Hakim Learned Hand berpendapat bahwa tujuan undang-undang antimonopoli tidak hanya untuk melestarikan kebebasan perdagangan tetapi untuk mendorong bentuk tertentu dari organisasi industri. Dalam keputusan Sirkuit Kedua, ia menulis:

Kami hanya berbicara tentang alasan ekonomi yang melarang monopoli; tetapi … ada yang lain, berdasarkan keyakinan bahwa konsolidasi industri yang hebat pada dasarnya tidak diinginkan, terlepas dari hasil ekonominya. … Sepanjang sejarah [Undang-Undang Sherman dan undang-undang antimonopoli lainnya] selalu diasumsikan bahwa salah satu tujuannya adalah untuk melestarikan dan melestarikan, demi kepentingannya sendiri dan terlepas dari kemungkinan biaya, sebuah organisasi industri dalam unit-unit kecil yang dapat bersaing secara efektif satu sama lain.28

Menggemakan argumen ini, Ketua Hakim Earl Warren menulis bahwa antimonopoli harus memprioritaskan mempertahankan ekonomi yang terdesentralisasi daripada mencapai efisiensi biaya dan harga. Menyampaikan pendapat mayoritas untuk kasus Perusahaan Sepatu Brown 1961, yang mencegah penggabungan vertikal antara produsen sepatu dan pengecer dengan alasan bahwa kombinasi seperti itu akan mengancam persaingan dalam industri, Ketua Hakim Warren menulis:

Sepanjang diskusi yang direkam [dari Undang-Undang Celler-Kefauver tahun 1950] dapat ditemukan contoh ketakutan Kongres tidak hanya dari percepatan konsentrasi kekuatan ekonomi atas dasar ekonomi, tetapi juga ancaman terhadap nilai-nilai lain kecenderungan konsentrasi dianggap menimbulkan .

Ini adalah persaingan, bukan pesaing, yang dilindungi Undang-undang. Tetapi kita tidak dapat gagal untuk mengenali keinginan Kongres untuk mempromosikan persaingan melalui perlindungan bisnis lokal yang layak dan kecil. Kongres menghargai bahwa kadang-kadang biaya dan harga yang lebih tinggi mungkin dihasilkan dari pemeliharaan industri dan pasar yang terfragmentasi. Ini menyelesaikan pertimbangan bersaing ini demi desentralisasi (cetak miring penulis).29

Akhirnya, menurut pendapat Mahkamah Agung dalam U.S. v. Von's Grocery, Hakim Hugo Black melangkah lebih jauh, dengan alasan bahwa undang-undang antimonopoli dimaksudkan secara khusus untuk menjaga pesaing kecil dalam bisnis:

Tujuan dasar dari Undang-Undang Celler-Kefauver 1950 adalah untuk mencegah konsentrasi ekonomi dalam ekonomi Amerika dengan mempertahankan sejumlah besar pesaing kecil dalam bisnis. [Kongres berusaha melakukan ini] dengan menahan tren menuju konsentrasi pada permulaannya sebelum tren itu berkembang ke titik di mana pasar dibiarkan dalam cengkeraman beberapa perusahaan besar.30

Sampai hampir akhir tahun 1970-an, kesimpulannya, keputusan pengadilan mencerminkan dua prinsip dasar: pertama, bahwa penegakan antimonopoli dirancang untuk melayani berbagai tujuan, politik maupun ekonomi; dan kedua, bahwa merupakan tanggung jawab pengadilan untuk menyeimbangkan tujuan-tujuan ini berdasarkan fakta-fakta dalam kasus-kasus tertentu.

apa itu ruang ketiga?

Akan tetapi, mulai tahun 1960-an, sebuah gerakan tandingan berkembang, berdasarkan proposisi bahwa hukum harus mencerminkan, dan harus ditafsirkan berdasarkan teori ekonomi. Gerakan Hukum dan Ekonomi yang sedang berkembang ini menantang dasar-dasar banyak bidang hukum.

Meningkatnya konsentrasi dan menurunnya persaingan menunjukkan saatnya telah tiba untuk menghidupkan kembali undang-undang antimonopoli dan penegakannya. Kebutuhan untuk memperbaiki arah menjadi sangat jelas mengingat konsekuensi ekonomi yang luas yang dihasilkan dari penegakan yang kurang.

Buku Robert Bork tahun 1978, The Antitrust Paradox: A Policy at War with Itself, mengkristalkan pemberontakan yang diilhami oleh Hukum dan Ekonomi melawan yurisprudensi antimonopoli selama beberapa dekade. Beberapa doktrinnya mempertahankan persaingan, Bork berpendapat, sementara yang lain menekannya, menghasilkan kebijakan yang berperang dengan dirinya sendiri.31Lebih jauh lagi, tujuan ganda dan tidak sesuai membuka pintu bagi aktivisme yudisial yang terlepas dari prinsip, yang mengarah pada percepatan dari apa yang disebutnya sebagai ketegangan proteksionis dan anti persaingan dalam hukum.32

Untuk mengatasi penyakit ini, Bork mengusulkan untuk menghilangkan dimensi kualitatif dan pluralis dari penegakan antitrust. Satu-satunya tujuan sah dari undang-undang antimonopoli Amerika, katanya dengan terkenal, adalah memaksimalkan kesejahteraan konsumen.33Tetapi kesejahteraan konsumen bukanlah konsep yang menjelaskan sendiri, dan Bork mengajukan spesifikasi tambahan: Kesejahteraan konsumen … hanyalah istilah lain untuk kekayaan bangsa.3. 4Jadi, jika pengaturan ekonomi yang diusulkan memaksimalkan total output, itu memenuhi standar—bahkan jika akhirnya mentransfer kekayaan dari konsumen ke produsen.

Akan terlihat bahwa tesis ini berada pada titik yang jauh dari pemahaman intuitif kebanyakan orang tentang apa yang dirancang untuk dipromosikan—atau dicegah oleh undang-undang antimonopoli. Bork punya penjelasan untuk perbedaan ini. Antitrust adalah bagian dari ideologi, tegasnya di awal bukunya.35Dia kembali ke tema ini di akhir: Untuk mengklaim, seperti yang saya miliki, bahwa antitrust adalah subkategori ideologi harus menegaskan bahwa itu terhubung dengan masalah politik dan sosial utama di zaman kita.36

Di belakang, kita dapat melihat bahwa waktu Bork mewakili momen penting dalam sejarah pascaperang ketika bisnis AS merasa semakin terkepung oleh persaingan asing. Para pemimpin bisnis menyimpulkan bahwa mereka tidak mampu lagi membayar akomodasi yang telah mereka buat, baik untuk kepentingan pekerja dan masyarakat lokal atau untuk kepentingan yang dilayani oleh undang-undang dan peraturan yang membebankan biaya tambahan pada sektor swasta. Sistem akomodasi trilateral pasca-perang antara bisnis, tenaga kerja, dan pemerintah melemah, resistensi bisnis terhadap tenaga kerja meningkat, dan para pemimpin politik konservatif menjanjikan iklim bisnis yang lebih baik, termasuk mengurangi tindakan antimonopoli terhadap merger dan akuisisi.

Saat itu. Dalam empat dekade sejak penerbitan buku Bork, muncul kekhawatiran baru tentang konsekuensi dari pertumbuhan konsentrasi perusahaan, yang mencakup tidak hanya peningkatan ketimpangan dan penurunan kewirausahaan, tetapi juga konsentrasi pertumbuhan ekonomi ke sejumlah kecil wilayah geografis. Pada 2016, Hillary Clinton hanya memenangkan 472 kabupaten, tetapi mereka mewakili 64 persen dari PDB, dibandingkan dengan 36 persen untuk 2.584 kabupaten yang diusung Donald Trump.37Di banyak kota kecil dan daerah pedesaan, satu toko kotak besar milik perusahaan nasional telah menggantikan banyak usaha kecil milik lokal. Seperti yang terjadi seabad yang lalu, para sarjana dan pemimpin masyarakat khawatir tentang konsekuensi sipil dari konsentrasi, baik untuk lokalitas maupun untuk pemerintahan nasional.

Sulit untuk melewatkan referensi tentang konsekuensi sipil dan politik dari konsentrasi ekonomi yang menyelimuti debat kongres mengenai undang-undang antimonopoli, tetapi dalam keadaan kita yang sangat terpolarisasi, kebutuhan untuk membuat penilaian politik dapat mengikat administrasi dalam simpul.

Perkembangan ini telah menyebabkan pembagian pendapat ahli yang Diana Moss, presiden American Antitrust Institute, jelaskan dengan gamblang dalam kesaksiannya baru-baru ini di hadapan Subkomite Kehakiman Senat tentang Antitrust, Kebijakan Persaingan, dan Hak Konsumen. Sampai baru-baru ini, dia mengamati, ada dua kubu besar . Konservatif menggunakan standar kesejahteraan total Bork dan menganggap merger yang meningkatkan efisiensi sebagai sesuatu yang dianggap sah, bahkan jika itu melibatkan perilaku anti-persaingan. Sementara itu, kaum progresif menerapkan standar kesejahteraan konsumen yang cukup luas untuk mencakup dimensi persaingan non-harga seperti kualitas dan inovasi. Progresif juga mendukung asumsi struktural bahwa merger yang menggabungkan pemain dengan pangsa pasar besar dianggap ilegal.

Kaum konservatif peka terhadap tuduhan bahwa standar kesejahteraan total gagal membedakan antara analisis statis dan dinamis—yaitu, antara efek jangka pendek dan jangka panjang dari merger dan konsentrasi sektoral. Dalam kesaksiannya di sidang Senat, Abbott Lipsky Jr. dari Fakultas Hukum Antonin Scalia University George Mason membahas masalah ini secara langsung. Mengingat peran inovasi yang sangat penting dalam meningkatkan kesejahteraan ekonomi kita, katanya, penyelesaian masalah antimonopoli yang sulit harus memperhitungkan efek jangka panjangnya terhadap produktivitas ekonomi, termasuk yang paling khusus kemungkinan efek pada inovasi, serta output. , kualitas produk, dan variabel ekonomi utama lainnya.

Proposal ini menggerakkan posisi konservatif menuju realitas dinamis ekonomi modern, dengan mengorbankan kejelasan penegakan dan prediktabilitas yang selalu disorot oleh kaum konservatif sebagai keuntungan utama dari posisi mereka. Pada prinsipnya, ini juga membuka penegakan antitrust konservatif terhadap kemungkinan penetapan harga predator, ketika perusahaan berkantong tebal menurunkan harga untuk mendorong pesaing kecil keluar dari bisnis, memungkinkan mereka menaikkan harga nanti.

Baru-baru ini, Moss mengamati, posisi ketiga—populisme—telah kembali masuk ke dalam keributan. Populis kontemporer menganggap standar kesejahteraan konsumen tidak memadai, bukan hanya karena gagal menangani pasar modern berbasis internet dan kekuatan pembeli yang diciptakannya, tetapi juga—dan terutama—karena tidak memperhatikan dimensi politik antimonopoli. Jika undang-undang antimonopoli dirancang untuk mencegah konversi kekuatan ekonomi yang terkonsentrasi menjadi kekuatan politik yang terkonsentrasi, maka penegakannya harus dilakukan secara langsung, seperti yang telah dilakukan oleh para hakim dan hakim terkemuka selama beberapa dekade.

Konservatif telah lama keberatan dengan penggunaan standar politik dalam antitrust, dengan alasan bahwa mereka membuka pintu untuk keputusan sewenang-wenang berdasarkan preferensi administrator dan hakim. Standar politik secara inheren tidak dapat diprediksi, kaum konservatif berpendapat, dan tidak memberikan kepastian yang dibutuhkan bisnis untuk membuat rencana jangka panjang.

Progresif memiliki keberatan mereka sendiri terhadap proposal populis. Mereka khawatir bahwa mengganti standar kesejahteraan konsumen akan membuat penegakan hukum menjadi kacau. Selain itu, mereka berpendapat, dengan memperkuat standar kesejahteraan konsumen, menegakkannya dengan penuh semangat, mengkodifikasi praduga struktural, dan mengharuskan pihak yang bergabung untuk membenarkan klaim kesejahteraan konsumen mereka baik sebelum dan sesudah merger terjadi akan mencapai banyak dari apa yang dicari populis di sebagian kecil dari biaya politik dan administrasi program populis akan memerlukan.

Kaum populis menawarkan penjelasan yang masuk akal tentang catatan sejarah, kami percaya. Sulit untuk melewatkan referensi tentang konsekuensi sipil dan politik dari konsentrasi ekonomi yang melingkupi debat kongres mengenai undang-undang antimonopoli—dan beberapa dekade keputusan pengadilan berikutnya. Pada saat yang sama, kami berbagi keraguan progresif tentang kebijaksanaan membawa pertimbangan politik secara eksplisit kembali ke penegakan antitrust. Dalam keadaan kita yang sangat terpolarisasi, kebutuhan untuk membuat penilaian politik dapat mengikat para administrator dalam simpul. Seperti yang diamati Carl Shapiro dalam kesaksiannya di Senat, Misi inti antimonopoli, untuk mempromosikan persaingan, dapat dengan mudah dirusak jika kita meminta antimonopoli untuk memecahkan masalah yang tidak terkait dengan persaingan.

Kita tidak bisa mengharapkan penegakan antimonopoli untuk melakukan segala sesuatu yang diperlukan untuk mengendalikan kekuatan politik perusahaan. Seperti yang diamati Shapiro, lembaga selain Departemen Kehakiman dan FTC—seperti Komisi Komunikasi Federal, Komisi Pengaturan Energi Federal, dan Departemen Perhubungan—bertanggung jawab untuk memastikan persaingan di banyak sektor ekonomi. Penegakan antitrust juga tidak dapat mewujudkan masyarakat di mana peluang tersedia bagi semua orang. Mereka yang menginginkan sistem pajak yang lebih progresif atau reformasi dana kampanye tidak dapat berharap untuk mencapai tujuan mereka melalui tipuan. Hanya undang-undang yang secara eksplisit berfokus pada masalah ini yang dapat menyelesaikan pekerjaan. Penegakan antitrust yang efektif berdasarkan standar yang kuat dan bukti yang kuat adalah tugas yang cukup besar untuk diduduki oleh para reformis selama bertahun-tahun yang akan datang.

VI. Usulan reformasi

Sebelum beralih ke proposal khusus, kami menawarkan beberapa komentar umum tentang perspektif yang memandu rekomendasi kami.

Pertama: Meskipun analisis ekonomi merupakan pusat penegakan antitrust, teori ekonomi bukanlah pengganti bukti empiris tentang perilaku dan konsekuensi dunia nyata. Institusi penting—begitu juga motif non-ekonomi untuk pilihan bisnis—dan begitu pula jenis distorsi kognitif yang disoroti oleh gerakan ekonomi perilaku. Selama beberapa dekade, teori ekonomi membuat mantan Ketua Dewan Federal Reserve Alan Greenspan memiliki kepercayaan diri yang berlebihan dalam pengaturan keuangan sendiri. Refleksi pasca-hoc Greenspan yang menyedihkan harus menjadi batu nisan untuk era di mana teori membutakan regulator dan pembuat kebijakan dengan fakta di lapangan.

Masalah ekonomi yang semakin mengglobal, terkonsentrasi, dan tidak setara saat ini sangat berbeda dengan masalah di akhir 1970-an, ketika garis besar rezim antimonopoli saat ini mulai terbentuk.

hubungan amerika serikat dan turki

Kedua: Ketika keadaan nasional berubah, penegakan antitrust harus berkembang. Masalah ekonomi yang semakin mengglobal, terkonsentrasi, dan tidak setara saat ini sangat berbeda dengan masalah di akhir 1970-an, ketika garis besar rezim antimonopoli saat ini mulai terbentuk.

Ketiga: Dalam praktiknya, penegakan antitrust mencerminkan asumsi dasar. Dalam beberapa dekade terakhir, misalnya, administrator dan pengadilan didorong oleh ketakutan akan kesalahan positif—tindakan yang secara tidak sengaja menyetujui perilaku yang tidak merusak persaingan maupun kepentingan konsumen. Dalam prosesnya, penegakan telah menoleransi negatif palsu—contoh perilaku anti persaingan, anti-konsumen yang seharusnya diberi sanksi tetapi tidak. Sistem telah meluncur dari satu ekstrem ke ekstrem lainnya dan membutuhkan kalibrasi ulang.

Keempat: Dalam keadaan saat ini di mana bukti peningkatan konsentrasi sektoral bersifat persuasif, calon merger dan akuisisi harus menanggung beban pembuktian yang lebih tinggi daripada yang mereka lakukan sekarang. Perusahaan harus diminta untuk menunjukkan bagaimana tindakan yang mereka usulkan akan melayani kepentingan konsumen, dipahami secara luas, tidak hanya besok tetapi untuk masa depan yang dapat diperkirakan secara wajar.

Di bawah ini adalah empat proposal reformasi untuk menghidupkan kembali penegakan antimonopoli yang harus mendapatkan dukungan luas.

Menguatkan kembali praduga struktural dan memperketat standar penegakan untuk merger horizontal.

Pedoman Penggabungan Horisontal saat ini menyatakan, Penggabungan yang menyebabkan peningkatan signifikan dalam konsentrasi dan menghasilkan pasar yang sangat terkonsentrasi diperkirakan akan meningkatkan kekuatan pasar. Pada prinsipnya, anggapan ini menempatkan beban pembuktian di tempatnya, pada perusahaan yang tindakan yang diusulkan akan secara signifikan meningkatkan konsentrasi. Pedoman selanjutnya menyatakan bahwa hanya bukti persuasif yang cukup untuk membantah anggapan ini.

Masalahnya adalah apakah pedoman yang masuk akal ini dalam praktiknya mengarah pada penegakan yang efektif. Bukti menunjukkan bahwa mereka tidak melakukannya, karena dua alasan. Pertama, FTC telah memfokuskan upayanya pada industri dengan konsentrasi tertinggi—industri yang memiliki empat atau lebih sedikit pesaing—sementara tindakan penegakan hukum lainnya telah menghilang. Tetapi penelitian terbaru menunjukkan bahwa merger di bawah tingkat empat perusahaan telah menyebabkan peningkatan kekuatan pasar dan harga konsumen yang lebih tinggi.38Demikian pula, penegakan FTC telah bergeser untuk fokus pada kasus-kasus yang menciptakan perubahan terbesar dalam HHI, meskipun kasus-kasus di pinggiran memiliki efek anti-persaingan. Hal ini menunjukkan bahwa penegak antimonopoli harus menurunkan ambang batas di mana calon merger tunduk pada pengawasan ketat. Hal ini dimungkinkan untuk mengurangi negatif palsu tanpa secara signifikan meningkatkan jumlah positif palsu.39

Masalah kedua dengan penegakan merger horizontal saat ini: Standar untuk bukti persuasif yang cukup untuk membantah asumsi struktural telah ditetapkan terlalu rendah. Karena banyak dari bukti ini melibatkan efek masa depan dari tindakan yang diambil atau tidak diambil, itu akan selalu melibatkan unsur spekulasi dan akan jarang jika pernah bersifat konklusif. Solusi terbaik untuk masalah ini, kami percaya, adalah membuat persetujuan merger bersyarat dan dapat dibalik jika bukti muncul, dalam jangka waktu yang wajar, dari efek antipersaingan yang merugikan konsumen melalui harga yang lebih tinggi, kualitas yang lebih rendah, atau inovasi yang lebih lambat. Seperti yang dinyatakan oleh mantan kepala FTC Robert Pitofsky, otoritas melihat ke belakang ini telah digunakan di masa lalu dan tampaknya sangat cocok untuk pasar yang dinamis dalam industri yang berubah dengan cepat.

Perbarui Pedoman Penggabungan Non-Horizontal

Seperti yang kami tunjukkan sebelumnya dalam ringkasan kebijakan ini, Pedoman Penggabungan Non-Horizontal belum diperbarui dan diterbitkan kembali sejak tahun 1984. Hal ini mencerminkan, sebagian, teori ekonomi yang meminimalkan timbulnya dan dampak efek anti-persaingan dari merger non-horizontal. Tapi di sini seperti di tempat lain, teori dan bukti berbeda. Integrasi vertikal dapat memiliki efek anti-persaingan, dan pedoman harus direvisi untuk mencerminkan kenyataan ini dalam standar dan praktiknya.

Langkah Departemen Kehakiman baru-baru ini untuk memblokir merger AT&T/Time-Warner menggarisbawahi urgensi memperbarui pedoman untuk mencerminkan perubahan di pasar selama 33 tahun terakhir.

Kami bukanlah yang pertama membuat proposal ini. Pada tahun 2007, Komisi Modernisasi Antitrust merekomendasikan untuk memperbarui pedoman, seperti yang dilakukan oleh Bagian Antitrust American Bar Association pada tahun 2013. Langkah Departemen Kehakiman baru-baru ini untuk memblokir merger AT&T/Time-Warner menggarisbawahi urgensi memperbarui pedoman untuk mencerminkan perubahan di pasar selama 33 tahun terakhir.

Meskipun di luar cakupan ringkasan ini untuk menawarkan revisi pedoman yang komprehensif, kami dapat merangkum pertimbangan relevan yang telah diidentifikasi oleh para ahli. Di antara rekomendasi mereka:

  • Jangan mengandalkan anggapan bahwa merger non-horizontal adalah pro-kompetitif, melainkan mendasarkan keputusan pada fakta dan bukti kasus tertentu.
  • Berikan bobot lebih pada potensi bahaya, menggunakan skala geser untuk merger yang menimbulkan kekhawatiran yang lebih signifikan.
  • Berikan perhatian khusus pada akuisisi oleh perusahaan dominan.
  • Tempatkan beban pembuktian pada pihak yang menggabungkan diri untuk menunjukkan efek pro-konsumen.
  • Mempertimbangkan hambatan untuk masuk dalam menilai kemungkinan efek.
  • Menilai insentif perusahaan yang bergabung untuk menaikkan harga pada saingan hilir.
  • Tetapkan proses yang jelas untuk tinjauan pasca-merger.

Kami mencatat, sebagai tambahan, konsensus luas tentang skeptisisme yang baru-baru ini diungkapkan oleh Asisten Jaksa Agung untuk Antitrust tentang kecukupan perbaikan perilaku untuk efek anti-persaingan yang diantisipasi dari merger non-horizontal yang diusulkan. Untuk mencegah efek ini, solusi struktural adalah strategi yang lebih disukai, bahkan—atau mungkin terutama—jika mereka membuat pihak yang bergabung menjauh dari kesepakatan.

Melembagakan rezim penegakan untuk menangani penetapan harga predator

Oligopoli dan monopoli dapat terlibat dalam dua bentuk aktivitas anti persaingan yang berbeda. Perilaku eksklusif mencegah pesaing baru memasuki pasar, sementara perilaku eksploitatif memungkinkan pihak dominan untuk memanfaatkan kekuatan pasar mereka. Sebagian besar negara memiliki rezim yang menangani kedua jenis perilaku kasar tersebut. Sebaliknya, Amerika Serikat hanya memiliki sedikit alat untuk melawan eksploitasi. Ketika episode seperti kenaikan harga Mylan 400 persen untuk produk EpiPen-nya membangkitkan kemarahan publik, pemerintah terpaksa mengandalkan audiensi dan mempermalukan publik untuk mendorong perusahaan menurunkan harga monopoli, sebuah strategi yang sering gagal.

apa yang terjadi jika biden terpilih?

Seperti John DeQ. Briggs berpendapat, pemerintah dapat mencari wewenang yang diperluas di bawah Bagian 5 Undang-Undang FTC untuk mengejar perusahaan yang mengeksploitasi kekuatan pasar mereka terhadap kesejahteraan konsumen. Apa yang oleh banyak kritikus dipandang sebagai penerapan Bagian 5 yang terlalu agresif selama pemerintahan Carter telah membuat penegakan hukum menjadi dingin sejak saat itu. Tetapi di sini seperti di tempat lain, pendulum telah berayun dari satu ekstrem ke ekstrem lainnya sementara keadaan dunia nyata telah berubah secara dramatis, menjamin pandangan baru pada alat potensial ini untuk melindungi konsumen.

Sebagian besar negara memiliki rezim yang menangani berbagai perilaku perusahaan yang kasar dan anti persaingan. Sebaliknya, Amerika Serikat hanya memiliki sedikit alat untuk melawan eksploitasi.

Eksploitasi juga dapat mengambil bentuk yang lebih halus, yang dikenal sebagai predatory pricing, di mana perusahaan yang kuat akan memotong harga sementara untuk memaksa pihak yang lebih lemah menerima tawaran pengambilalihan atau keluar dari pasar sama sekali, setelah itu perusahaan menggunakan dominasinya yang meningkat untuk menaikkan harga. Selama 25 tahun terakhir, setelah keputusan Mahkamah Agung di Brooke Group Ltd. v. Brown dan Williamson Tobacco, tindakan antitrust terhadap predatory pricing telah dihentikan. Dalam kasus ini, Mahkamah Agung meminta penggugat untuk menunjukkan bahwa perusahaan menetapkan harga di bawah biaya dan memiliki kemungkinan besar untuk memulihkan kerugiannya setelah tindakannya mengubah pasar secara menguntungkan.

Mengandalkan teori ekonomi Chicago School, Mahkamah Agung juga berpendapat bahwa karena predatory pricing jarang terjadi, rezim anti-predasi akan menghasilkan kesalahan positif, mencegah pemotongan harga yang baik bagi konsumen. Mahkamah Agung mengakui bahwa kerangkanya juga akan menghasilkan negatif palsu, karena pemotongan harga yang tetap di atas biaya produksi juga dapat memiliki efek anti-persaingan. Tetapi keengganannya terhadap positif palsu, yang akan mendinginkan pemotongan harga yang sah, mengalahkan kekhawatirannya tentang mengizinkan beberapa praktik anti-persaingan.

Seperti yang ditunjukkan oleh C. Scott Hemphil dan Philip Weiser, tindakan melawan pemangsaan tetap mungkin dilakukan pada tingkat yang lebih besar daripada yang disadari oleh banyak praktisi dan pejabat publik.40Kerangka kerja Brooke Group cukup fleksibel untuk memungkinkan bukti khusus kasus dan bentuk analisis ekonomi yang lebih modern untuk menang melawan perusahaan yang melanggar. Akan sangat berguna, bagaimanapun, untuk membawa kasus yang menantang kerangka kerja secara langsung, terutama persyaratan bahwa harga yang diperebutkan harus di bawah biaya. Seperti yang ditunjukkan oleh akuisisi Quidsi oleh Amazon, pemotongan harga yang mengurangi tetapi tidak menghilangkan margin keuntungan pelaku dominan dapat memaksa pelaku yang lebih lemah untuk menyerah, membuat pasar menjadi kurang kompetitif.41

Mengurangi biaya penegakan antitrust

Menegakkan undang-undang antimonopoli biasanya lambat dan mahal. Kasus individual, seperti investigasi Microsoft dan AT&T Departemen Kehakiman, dapat berlangsung selama satu dekade dan menghabiskan sebagian besar sumber daya agensi. Dalam keadaan seperti ini, wajar jika pemerintah enggan untuk mengambil tindakan terhadap perusahaan besar yang berkantong tebal.

Sebelum tahun 1974, aturan mengizinkan banding otomatis atas keputusan antimonopoli pengadilan distrik ke Mahkamah Agung, melewati seluruh tingkat peninjauan banding. Mengingat pengalaman penegakan sejak aturan ini dicabut pada tahun 1974, alasan untuk undang-undang yang mengembalikan aturan ini kuat. Hal ini terutama berlaku untuk kasus anti-monopoli yang timbul berdasarkan Bagian 2 dari Undang-Undang Sherman. Semakin lama pelanggaran monopoli dibiarkan berlanjut, semakin banyak pelanggar yang mengakar, dan semakin banyak sewa yang melanggar hukum yang dapat mereka ambil dari konsumen. Memaksa perusahaan untuk melepaskan keuntungan haram ini setelah fakta adalah hal yang paling sulit, dan tidak ada cara untuk memberi kompensasi kepada pengusaha potensial yang dihalangi oleh perusahaan monopoli untuk memulai bisnis baru.42

VII. Kesimpulan

Pembacaan yang adil dari catatan sejarah, kami percaya, akan menemukan motivasi ekonomi dan sipil/politik untuk pengembangan dan penegakan undang-undang antimonopoli. Sangat masuk akal untuk khawatir tentang efek perbankan antarnegara bagian pada ketersediaan kredit ke daerah, dan tentang efek perusahaan ritel besar pada bisnis lokal yang mendukung modal sosial komunitas kecil. Mengingat sejarah ini, fokus kami pada kesejahteraan konsumen, yang ditafsirkan secara luas, mungkin tampak sewenang-wenang.

Tapi kami dipandu, sebagian, oleh keinginan untuk menyusun agenda reformasi yang dapat digunakan. Bekerja untuk memperbaiki rezim yang mendapat dukungan cukup besar di seluruh garis partisan dan ideologis lebih mungkin efektif daripada berusaha menempatkan sistem di atas fondasi baru dan sangat kontroversial.

Bekerja untuk memperbaiki rezim yang mendapat dukungan cukup besar di seluruh garis partisan dan ideologis lebih mungkin efektif daripada berusaha menempatkan sistem di atas fondasi baru dan sangat kontroversial.

Undang-undang Celler-Kefauver masih dalam proses. Begitu juga dengan Robinson-Patman Act. Namun, kami bertanya-tanya apakah mungkin untuk menghidupkan kembali penegakan undang-undang antimonopoli nasional yang mencerminkan keprihatinan sipil yang sah tanpa terlalu menghambat dinamisme ekonomi. Karena itu, kami menolak langkah-langkah tingkat nasional untuk mencegah tindakan semacam itu di tingkat pemerintahan lainnya. Tidak ada yang bisa mencegah komunitas lokal menggunakan undang-undang zonasi untuk mencegah pembangunan toko kotak besar di dalam perbatasan mereka. Warga harus memutuskan sendiri apakah mereka bersedia membayar harga yang agak lebih tinggi untuk mempertahankan toko milik lokal dalam bisnis.

Federalisme adalah cara paling praktis untuk menyeimbangkan klaim warga, konsumen, pekerja, dan produsen yang sering bersaing. Tapi ini tidak selalu jalan yang mudah. Terlepas dari efek jangka panjang pada bisnis lokal dan penentuan nasib sendiri ekonomi, masyarakat yang tertekan akan tergoda oleh pekerjaan di muka dan pendapatan yang dapat ditawarkan perusahaan besar. Tidak ada solusi sempurna untuk kekuatan tawar asimetris yang sering dinikmati perusahaan besar.

Dilihat sebagai suara independen terkemuka di bidang pembuatan kebijakan domestik, program Studi Tata Kelola di Brookings didedikasikan untuk menganalisis masalah kebijakan, lembaga dan proses politik, dan tantangan tata kelola kontemporer. Beasiswa kami mengidentifikasi area yang membutuhkan reformasi dan mengusulkan solusi khusus untuk meningkatkan tata kelola di seluruh dunia, tetapi dengan penekanan khusus pada Amerika Serikat.