Kebijakan Publik Menuju Tabungan: Haruskah Kita Memperluas Rekening Pensiun Individu?

Bapak Ketua dan Anggota Komite :

Terima kasih telah mengundang saya untuk bersaksi hari ini tentang masalah perluasan Rekening Pensiun Perorangan. Kesaksian saya terdiri dari dua bagian: ringkasan temuan utama dan pembahasan lebih rinci tentang dasar kesimpulan yang ditarik.

Temuan Utama



  • Meningkatkan tabungan nasional, pembentukan modal, dan jaminan pendapatan pensiun adalah salah satu tugas ekonomi terpenting yang dihadapi negara.
  • Tidak ada kekurangan peluang untuk penghematan pajak. Ketika tabungan swasta dan nasional menurun dalam beberapa tahun terakhir, tabungan dalam rekening pilihan pajak telah tumbuh secara dramatis.
  • IRA tidak memberikan insentif untuk menabung. Mereka memberikan insentif untuk menempatkan dana di rekening yang ditunjuk. Rumah tangga yang memenuhi syarat tidak perlu menabung lebih dari yang mereka miliki di masa lalu, atau bahkan menabung sama sekali, untuk menikmati manfaat pajak dari IRA.
  • Proposal untuk memperluas IRA melibatkan pertimbangan kebijakan pajak, kebijakan anggaran, jaminan pendapatan pensiun, dan kebijakan tabungan.
  • Sebagai kebijakan pajak, IRA yang diperluas akan membuat kode pajak lebih mengganggu dan kompleks dan menimbulkan masalah penegakan yang sulit. Sebagian besar saldo IRA mungkin menghadapi tarif pajak efektif negatif, yang menciptakan ketidakadilan, inefisiensi, dan kerugian pendapatan.
  • Sebagai kebijakan anggaran, IRA yang diperluas akan menciptakan hak baru ketika hak harus dikurangi. Biaya anggaran sebenarnya dari IRA back-loaded diremehkan dalam perkiraan pendapatan yang hanya memeriksa lima tahun ke depan.
  • Membiarkan penarikan IRA bebas penalti untuk tujuan baru akan mengurangi pendapatan pensiun. Jika penarikan dana akumulasi sebelumnya diperbolehkan, tabungan bisa jatuh.
  • Proporsi kontribusi IRA yang merupakan tambahan bersih untuk tabungan kontroversial. Berdasarkan penelitian dan akal sehat, saya yakin proporsinya cukup kecil. Orang cenderung berkontribusi dengan cara yang relatif tidak menyakitkan (seperti mengalihkan aset, mengalihkan tabungan yang ada, atau menambah utang) yang tidak meningkatkan tabungan, daripada dengan cara menyakitkan yang menghasilkan peningkatan tabungan (yaitu, pengurangan standar hidup saat ini).
  • Bahkan jika sebagian besar kontribusi adalah tabungan baru, dampak IRA yang diperluas pada tabungan nasional kemungkinan kecil. Jika penarikan untuk tujuan baru diizinkan dari saldo yang sudah ada sebelumnya, dampaknya bisa jadi negatif.
  • Dalam pandangan saya, biaya untuk kebijakan pajak, kebijakan anggaran, dan jaminan pendapatan pensiun dari perluasan IRA tidak sebanding dengan efek kecil, spekulatif dan mungkin negatif pada tabungan.
  • Bermain-main tanpa henti dengan rencana penghematan pajak yang ditangguhkan telah membutakan perdebatan kebijakan dengan cara-cara yang lebih efektif dan tahan lama untuk mengatasi masalah tabungan. Ini termasuk pengurangan defisit, pendidikan keuangan, dan reformasi pensiun.

Diskusi

Rendahnya tingkat tabungan swasta dan nasional adalah salah satu masalah ekonomi terpenting yang dihadapi negara kita saat ini dan di masa depan. Tingkat tabungan Amerika sangat rendah dalam beberapa tahun terakhir, dibandingkan dengan negara lain dan menurut standar historis. Di tingkat nasional, lebih banyak tabungan dapat membiayai peningkatan investasi. Hal ini pada gilirannya dapat membuat pekerja lebih produktif, dan meningkatkan upah dan standar hidup mereka. Di tingkat rumah tangga, peningkatan tabungan membantu orang mempersiapkan diri untuk masa pensiun, menyediakan bantalan untuk penurunan keuangan, dan membantu dalam memenuhi tujuan keuangan lainnya.

Banyak faktor potensial telah ditawarkan untuk menjelaskan penurunan tabungan. Ini termasuk: peningkatan transfer antargenerasi ke orang tua; perluasan program pemerintah yang mengurangi kebutuhan untuk menabung (termasuk Jaminan Sosial, Medicare, Medicaid, asuransi pengangguran, kompensasi pekerja, jaminan perumahan, dan pinjaman pelajar); liberalisasi pasar utang; perubahan demografis; dan perlambatan pertumbuhan pendapatan sejak pertengahan 1970-an. Pertimbangan pajak tidak ada dalam daftar ini; memang, pajak umum dan lingkungan inflasi yang dihadapi penabung mungkin setidaknya sama menguntungkannya saat ini seperti di masa lalu. Tarif pajak marjinal tertinggi relatif rendah menurut standar historis dan inflasi, yang menaikkan tarif pajak efektif atas aset keuangan, cukup rendah. Terlepas dari pertimbangan ini, kebijakan pajak terkadang diklaim sebagai cara yang efektif untuk menaikkan tingkat tabungan secara substansial.

Kebijakan pajak terhadap tabungan tidak konsisten. Beberapa aset dikenakan pajak dengan tarif efektif yang tinggi, sementara sejumlah besar dikenakan pajak dengan tarif yang sangat rendah dan bahkan bisa negatif. Tidak ada kekurangan metode penghematan pajak. Pilihan saat ini termasuk IRA, pensiun manfaat pasti, pensiun iuran pasti, rencana 401 (k), Keoghs, rencana 403 (b), rencana 457, rencana tabungan barang bekas pemerintah federal, rencana SEDERHANA, rencana SEP, anuitas tetap dan variabel, dan asuransi jiwa penghematan. Selain itu, obligasi perumahan dan kota juga menguntungkan pajak, seperti keuntungan modal yang diperoleh dari bisnis yang tidak berhubungan. Selama beberapa dekade terakhir, karena tingkat tabungan pribadi telah turun, penghematan pajak (melalui pensiun, 401(k)s, IRA, Keoghs, dan asuransi jiwa) telah menjadi komponen yang semakin penting dari total tabungan pribadi. Antara 1986 dan 1993, tabungan dalam rekening preferensi pajak merupakan sekitar 100 persen dari tabungan pribadi bersih (Tabel 1). Ini tidak berarti tidak ada kegiatan menabung lainnya, itu hanya berarti bahwa setiap tabungan bruto di rekening lain sepenuhnya diimbangi dengan penarikan dari rekening tersebut atau dengan peningkatan pinjaman.

[Tabel 1]

Variasi yang luas dalam tarif pajak efektif untuk tabungan menciptakan peluang bagi investor untuk mengalihkan dana ke rekening yang paling disukai pajak. Variasi tarif, ditambah dengan pengurangan pajak dari pembayaran bunga, menciptakan peluang untuk mempermainkan sistem lebih lanjut dengan meminjam, mengurangi pembayaran bunga, dan berinvestasi dalam aset pilihan pajak.

IRA hanyalah satu tambalan lagi dalam selimut kebijakan tabungan yang gila. Kontribusi hingga .000 per tahun dapat dikurangkan dari pajak untuk rumah tangga dengan pendapatan hingga batas yang ditentukan. Pengurangan kemudian dihapus seiring dengan meningkatnya pendapatan. Saldo bertambah bebas pajak. Pajak penghasilan biasa dikenakan pada setiap penarikan, dan denda 10 persen juga dikenakan pada penarikan yang tidak terkait dengan kematian atau kecacatan, tetapi terjadi sebelum pemegang rekening berusia 59,5 tahun.

Beberapa proposal saat ini akan mengubah IRA dalam beberapa cara, termasuk:

  • Menaikkan batas pendapatan atas kontribusi IRA yang dapat dikurangkan; mengindeks batas pendapatan dan kontribusi.
  • Membuat IRA back-loaded: Dalam IRA back-loaded, kontribusi tidak dapat dikurangkan, tetapi pendapatan dan penarikan bebas dari pajak dan penalti, asalkan dana disimpan di akun untuk jangka waktu tertentu, biasanya 5 tahun.
  • Mengizinkan penarikan bebas penalti (dan bebas pajak penghasilan) untuk tujuan tertentu seperti pendidikan, biaya pengobatan, pembelian rumah pertama kali, pengangguran jangka panjang, atau biaya memulai bisnis.

    Usulan-usulan tersebut mencakup isu-isu kebijakan perpajakan, kebijakan anggaran, jaminan pendapatan pensiun, dan kebijakan tabungan.

    Pertimbangan Kebijakan Pajak

    Memperluas IRA akan menjadi kebijakan pajak yang kontraproduktif. Usulan IRA akan membuat sistem pajak lebih kompleks dan mengganggu. Pertimbangan serius tentang bagaimana IRS akan memverifikasi bahwa penarikan tertentu dilakukan untuk tujuan tertentu menunjukkan kesulitan kepatuhan dan penegakan. Menegakkan batas gabungan pada IRA dan rencana penangguhan elektif akan menyebabkan sakit kepala kepatuhan lebih lanjut. Debat pajak pada tahun 1996 dengan tepat menekankan pentingnya memperluas basis, menghilangkan celah, dan mengurangi tarif dengan cara yang netral terhadap pendapatan. Saat kita memasuki tahun 1997, proposal yang memperluas IRA bergerak ke arah yang berlawanan.

    Sementara IRA sering digambarkan sebagai penghematan pajak yang ditangguhkan, tarif pajak efektif pada IRA biasanya nol atau negatif. Tarif efektif adalah nol jika tarif pajak yang berlaku untuk kontribusi yang dapat dikurangkan sama dengan tarif yang berlaku untuk penarikan. Namun, karena tarif pajak marjinal telah turun sejak 1986, dan karena orang biasanya menghadapi tarif pajak marjinal yang lebih rendah di masa pensiun daripada selama tahun-tahun kerja, tarif pajak efektif untuk banyak pemegang IRA cenderung negatif. Misalnya, sebuah rumah tangga yang memotong kontribusi IRA .000 pada tarif pajak 28 persen, memegang aset selama 20 tahun dengan pengembalian tahunan 10 persen, dan menarik dana pada tarif pajak 15 persen membayar tarif pajak efektif sebesar negatif 9 persen pada IRA. Membuat lubang dalam kode pajak untuk menghasilkan lebih banyak aset dengan tarif pajak efektif negatif tidak efisien dan tidak adil. Kebijakan pajak yang baik akan meratakan pajak dari semua bentuk tabungan, dan mungkin mengurangi keseluruhan tingkat perpajakan atas tabungan.

    Pertimbangan Kebijakan Anggaran

    Memperluas IRA juga akan menjadi kebijakan anggaran yang kontraproduktif. Pertama, itu akan menciptakan hak baru bagi siapa saja yang memiliki cukup dana untuk menempatkan uang di rekening yang ditentukan. Fakta bahwa IRA adalah aturan pajak daripada program pengeluaran seharusnya tidak membutakan kita pada kesetaraan esensial dari hak yang ditetapkan dalam kode pajak dan satu set di sisi pengeluaran. Hak pajak sama mahalnya (dan seringkali lebih sulit untuk dibedakan) daripada hak pengeluaran. Hak IRA akan bertambah sebagian besar ke rumah tangga di bagian atas distribusi pendapatan, dan akan memberikan pembayaran hak yang lebih besar (yaitu, pemotongan pajak) untuk rumah tangga kaya yang berkontribusi lebih banyak atau menghadapi tarif pajak yang lebih tinggi. Kunci untuk pengendalian anggaran jangka panjang adalah menghilangkan atau mengurangi kewajiban hak daripada meningkatkannya.

    Kedua, prosedur anggaran saat ini mengecilkan biaya back-loaded IRA. Persyaratan periode penahanan 5 tahun sebelum penarikan bebas penalti diperbolehkan secara efektif menempatkan sebagian besar biaya di luar jendela anggaran lima tahun. Kebijakan anggaran harus bergerak ke arah penghitungan biaya program pemerintah yang lebih lengkap.

    di media clarence thomas

    Ketiga, untuk jumlah kontribusi tertentu, mengizinkan IRA tradisional yang dimuat di depan dan IRA yang dimuat di belakang akan terbukti lebih mahal dalam hal pendapatan daripada memiliki keduanya. Hal lain yang sama, orang yang percaya tarif pajak mereka akan lebih rendah ketika mereka menarik dana daripada sekarang akan cenderung memilih IRA yang dimuat di depan, sehingga mereka dapat mengambil pengurangan pada tarif pajak saat ini yang relatif lebih tinggi. Demikian juga, orang yang percaya bahwa tarif pajak mereka pada saat penarikan akan lebih rendah dari tarif mereka saat ini akan cenderung memilih IRA yang dimuat ulang untuk mendapatkan pemotongan pajak terbesar.

    Pertimbangan Pendapatan Pensiun

    Memperluas kondisi untuk penarikan IRA bebas penalti akan merusak tujuan pendapatan pensiun IRA, dan dapat mengurangi baik tabungan maupun penerimaan pajak. Orang dapat membayangkan daftar penggunaan dana IRA yang disukai berkembang tanpa batas. Orang juga dapat membayangkan daftar akun favorit juga berkembang: jika dana IRA dapat disadap, mengapa tidak Keoghs, paket SEDERHANA, SEP, 401(k)s, pensiun, atau anuitas tetap dan variabel? Selain itu, akan ada masalah administrasi yang sulit terkait dengan meminimalkan penyalahgunaan ketentuan ini. Masalah-masalah ini akan membuat kode pajak lebih kompleks, dan akan mengharuskan IRS untuk mengumpulkan lebih banyak informasi, yang bisa sangat mengganggu, atau berisiko tidak menegakkan ketentuan.

    Jika penarikan diperbolehkan untuk penggunaan dana baru yang disukai, dua pertimbangan sangat penting. Pertama, penarikan harus diperbolehkan hanya untuk dana yang disumbangkan setelah undang-undang diberlakukan. Pada akhir tahun 1995, saldo IRA dan Keogh berjumlah ,2 triliun. Dana ini ditempatkan di rekening dengan pengertian bahwa mereka akan ditahan sampai pensiun atau akan menghadapi hukuman. Jika dana ini memenuhi syarat untuk penarikan bebas penalti, tingkat tabungan sebenarnya bisa turun. Misalnya, dalam satu tahun, 5 persen dari dana ini dikeluarkan untuk tujuan lain. Itu akan mewakili sekitar penarikan sekitar miliar, atau sekitar 20 persen dari tabungan pribadi. Kedua, dana yang ditarik dari IRA yang dapat dikurangkan harus menghadapi pajak penghasilan, bahkan jika hukumannya dibebaskan. Jika tidak, seluruh penarikan tidak akan pernah dikenakan pajak, yang akan menciptakan ketidakadilan dan inefisiensi yang nyata.

    Pertimbangan Kebijakan Tabungan

    Semua masalah dalam kebijakan pajak, kebijakan anggaran, dan kebijakan pendapatan pensiun ini mungkin sepadan dengan biayanya jika ekspansi IRA pasti akan meningkatkan tabungan swasta dan nasional secara substansial. Pengaruh IRA pada tabungan adalah subyek kontroversi yang cukup besar, bagaimanapun, jadi berguna untuk memulai dengan beberapa dasar.

    Satu-satunya faktor terpenting adalah IRA tidak memberikan insentif untuk menabung . Sebaliknya, IRA memberikan insentif untuk menempatkan dana di rekening yang ditunjuk. Perbedaan itu penting.

    Ada banyak cara untuk membiayai kontribusi IRA. Salah satu caranya, tentu saja, adalah dengan meningkatkan tabungan. Ini melibatkan mengurangi konsumsi, atau terus terang, mengurangi standar hidup seseorang saat ini. Ini adalah cara yang menyakitkan untuk mengambil keuntungan dari keringanan pajak yang diberikan oleh IRA. Namun, ada cara yang relatif tidak menyakitkan untuk mendapatkan keringanan pajak juga. Misalnya, kontribusi dapat dibiayai dengan mentransfer aset kena pajak yang ada ke IRA, dengan mengalokasikan kembali ke tabungan IRA saat ini atau masa depan yang akan dilakukan di luar IRA, atau dengan meningkatkan utang rumah tangga. Metode kontribusi tanpa rasa sakit ini ke IRA tidak meningkatkan tabungan pribadi secara keseluruhan. Dengan demikian, IRA dan apa yang disebut insentif tabungan tidak mengharuskan kontributor menabung, atau menabung lebih banyak daripada yang seharusnya mereka lakukan.

    Bagaimana orang cenderung bereaksi terhadap IRA? Akal sehat menunjukkan bahwa orang akan mencoba menangkap keringanan pajak dengan cara yang paling tidak menyakitkan. Dugaan yang masuk akal adalah bahwa salah satu alasan IRA begitu populer di kalangan pembayar pajak justru karena pembayar pajak tidak perlu mengurangi standar hidup mereka (menaikkan tabungan mereka) untuk mengklaim keringanan pajak.

    Temuan penelitian mendukung klaim ini pada tingkat yang paling umum. Ekonom Joel Slemrod dari University of Michigan, dan Alan Auerbach dari University of California, mensurvei berbagai studi tentang efek dari undang-undang reformasi pajak tahun 1986, telah menyimpulkan bahwa fenomena serupa muncul dalam sejumlah kegiatan yang berhubungan dengan pajak. Mereka menemukan bahwa keputusan mengenai waktu transaksi ekonomi adalah yang paling jelas responsif terhadap pertimbangan pajak. Tanggapan tingkat berikutnya melibatkan pilihan keuangan dan akuntansi, seperti mengalokasikan sejumlah tabungan tertentu ke tabungan pilihan pajak versus tabungan lainnya. Kategori perilaku yang paling tidak responsif berlaku untuk keputusan nyata agen, seperti perubahan tingkat tabungan. Hirarki tanggapan ini, yang diterapkan pada IRA, menunjukkan bahwa sebagian besar kontribusi IRA bukanlah tabungan baru.

    (A) Berapa proporsi kontribusi IRA yang merupakan tabungan baru?

    Dalam beberapa tahun terakhir, sejumlah penelitian telah meneliti efek IRA pada tabungan dan mencapai berbagai kesimpulan.

    Isu penting dalam literatur ini adalah menentukan rumah tangga yang memiliki IRA akan menghemat jika tidak ada insentif ini.

    Beberapa faktor, bagaimanapun, membuat ini menjadi masalah yang sulit dan satu tunduk pada serangkaian bias yang melebih-lebihkan dampak IRA pada tabungan. Analisis yang mengabaikan masalah ini melebih-lebihkan dampak IRA terhadap tabungan. Tidak ada studi yang mengoreksi bias ini menemukan bahwa IRA meningkatkan tabungan. Sebaliknya, Engen, Gale dan Scholz (1996a, b) menunjukkan bahwa memperhitungkan faktor-faktor ini sebagian besar atau seluruhnya menghilangkan perkiraan dampak positif IRA pada penghematan yang ditemukan dalam beberapa penelitian.

    Pertama, perilaku menabung sangat bervariasi antar rumah tangga. Rumah tangga yang memiliki IRA memiliki selera menabung yang lebih kuat secara sistematis dibandingkan rumah tangga lainnya. Dengan demikian, perbandingan sederhana dari perilaku menabung rumah tangga dengan dan tanpa IRA akan menjadi bias untuk menunjukkan bahwa IRA meningkatkan tabungan. Untuk menyederhanakan agak, anggaplah ada dua kelompok: penabung besar dan penabung kecil. Kami berharap untuk melihat bahwa pemegang IRA (di mana penabung besar diwakili) akan menghemat lebih banyak daripada pemegang non-IRA (di mana penabung kecil terlalu banyak). Tapi ini tidak akan memberikan informasi tentang efek IRA sendiri , kecuali ada cara untuk mengontrol perbedaan yang dapat diamati dan tidak dapat diamati antara penabung besar dan kecil.

    Bahkan peneliti yang mengklaim bahwa IRA meningkatkan tabungan mengakui bahwa heterogenitas perilaku menabung merupakan faktor penting dalam literatur ini. Apa yang sering diabaikan, bagaimanapun, adalah implikasi dari heterogenitas adalah bahwa temuan seperti rumah tangga dengan IRA menabung lebih banyak daripada rumah tangga tanpa IRA. bukan menyiratkan sesuatu tentang apakah kontribusi IRA merupakan tabungan baru, karena rumah tangga tersebut diharapkan untuk menabung lebih banyak untuk memulai.

    Karena heterogenitas dalam menabung, studi yang membandingkan kontributor IRA dengan nonkontributor cenderung menemukan bahwa IRA meningkatkan tabungan (Hubbard 1984, Feenberg dan Skinner 1989, Venti dan Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). Namun, uji statistik menolak validitas perbandingan tersebut (Gale dan Scholz 1994.) Sebaliknya, studi yang membandingkan satu kelompok kontributor dengan yang lain cenderung menemukan efek IRA yang jauh lebih kecil atau dapat diabaikan, atau perluasan IRA, pada penghematan (Gale dan Scholz 1994, Attanasio dan De Liere 1994, Joines dan Manegold 1995). Dengan membandingkan dua kelompok kontributor, studi ini lebih efektif mengisolasi kelompok dengan kecenderungan serupa untuk menabung dan karenanya memberikan perbandingan yang lebih valid.

    Masalah kedua adalah bahwa tabungan dan kekayaan adalah konsep bersih dan merupakan konsep yang luas. Jika sebuah rumah tangga meminjam 00 dan memasukkan uangnya ke dalam rekening insentif tabungan, tabungan pribadi bersih adalah nol. Data menunjukkan bahwa rumah tangga dengan insentif tabungan telah mengambil lebih banyak utang daripada rumah tangga lain. Oleh karena itu, studi harus fokus pada bagaimana insentif tabungan mempengaruhi kekayaan (aset dikurangi hutang), bukan hanya aset. Karena aset keuangan relatif kecil terhadap total aset, studi yang hanya berfokus pada efek insentif tabungan pada aset keuangan mungkin memiliki signifikansi yang terbatas.

    Sejak perluasan IRA di awal 1980-an, pasar keuangan, pensiun, dan Jaminan Sosial telah mengalami perubahan besar. Cakupan pensiun (selain 401(k)s) turun selama tahun 1980-an, dan kekayaan jaminan sosial berkurang pada reformasi 1983. Kedua faktor ini akan menyebabkan orang mengumpulkan lebih banyak aset pada akhir 1980-an atau awal 1990-an daripada awal 1980-an. Selain itu, penurunan inflasi dan tarif pajak yang terjadi selama tahun 1980-an membuat aset keuangan relatif lebih menarik daripada aset berwujud (seperti perumahan). Hal ini menyebabkan peningkatan yang kuat di pasar saham dan pergeseran kekayaan dari nonfinansial ke bentuk finansial. Untuk semua alasan ini, penting untuk mempelajari dampak IRA pada ukuran kekayaan yang luas dan untuk mengontrol peristiwa lain yang terjadi selama tahun 1980-an.

    Studi yang hanya meneliti aset keuangan sering menemukan dampak besar IRA pada tabungan (Venti dan Wise 1992, 1996). Namun perluasan dari studi tersebut menunjukkan bahwa efeknya hilang ketika analisis meneliti dampak pada ukuran kekayaan yang lebih luas yang mencakup utang atau aset nonfinansial dan mencakup dampak peristiwa yang terjadi selama tahun 1980-an (Engen, Gale dan Scholz 1996a, b).

    Ketiga, saldo IRA mewakili saldo sebelum pajak; seseorang tidak dapat mengkonsumsi seluruh jumlah karena pajak dan mungkin hukuman jatuh tempo pada saat penarikan. Sebaliknya, kontribusi ke akun lain umumnya tidak dapat dikurangkan dan seseorang umumnya dapat mengkonsumsi seluruh saldo dalam akun kena pajak. Oleh karena itu, saldo tertentu dalam rekening insentif tabungan menunjukkan lebih sedikit tabungan (didefinisikan sebagai pengurangan konsumsi sebelumnya atau peningkatan konsumsi di masa depan) daripada jumlah yang setara dalam rekening konvensional.

    Analisis yang mengoreksi bias ini menunjukkan bahwa sedikit jika ada kontribusi keseluruhan untuk IRA telah meningkatkan tabungan swasta atau nasional. Kesimpulan ini muncul secara konsisten dari bukti dan perkiraan dari berbagai metodologi, termasuk data deret waktu, penampang melintang, data panel, analisis kohort, model simulasi, dan analisis bukti dari Kanada (Engen, Gale, dan Scholz 1996a, b ).

    (B) Siapa yang Berkontribusi pada IRA dan Mengapa Itu Penting

    Bukti pendukung untuk pandangan ini berasal dari data tentang siapa yang berkontribusi pada IRA. Tabel 2 menunjukkan bahwa rumah tangga dengan IRA pada tahun 1986 sangat berbeda dengan rumah tangga yang tidak memiliki IRA. Secara khusus, dibandingkan dengan rumah tangga tanpa IRA, pemegang IRA tipikal memiliki tujuh kali aset keuangan non-IRA, empat kali kekayaan bersih keseluruhan, dan delapan kali tabungan. Meskipun beberapa perbedaan ini disebabkan oleh karakteristik yang dapat diamati, ada kesepakatan luas bahwa rumah tangga dengan IRA cenderung memiliki selera menabung yang tidak dapat diamati yang lebih kuat daripada rumah tangga yang setara tanpa IRA.

    [Meja 2]

    Dua jenis rumah tangga akan paling mampu dan karenanya paling mungkin untuk memberikan kontribusi yang tidak menyakitkan, yaitu kontribusi yang tidak meningkatkan tabungan pribadi. Yang pertama adalah rumah tangga yang memiliki aset lain dalam jumlah besar. Rumah tangga ini memiliki lebih banyak aset yang ada untuk dipindahkan, biasanya memiliki lebih banyak tabungan saat ini untuk dipindahkan, dan memiliki lebih sedikit kebutuhan untuk mempertahankan semua aset mereka sebagai tindakan pencegahan terhadap keadaan darurat. Yang kedua adalah rumah tangga yang lebih tua, yang cenderung tidak menghadapi hukuman penarikan awal yang mengikat. Secara ekstrim, orang yang lebih tua dari 59,5 tahun tidak menghadapi hukuman penarikan dini. Untuk setiap kelompok, IRA adalah pengganti yang baik untuk tabungan yang akan dilakukan oleh rumah tangga tersebut, sehingga kontribusi IRA tidak mungkin mewakili tabungan baru.

    Data dari tahun 1980-an menunjukkan bahwa rumah tangga dengan aset keuangan non-IRA lebih dari .000 pada tahun 1986 (sekitar .600 pada dolar 1996) atau yang berusia 59 tahun atau lebih menghasilkan lebih dari dua pertiga dari semua kontribusi IRA pada periode 1983-6.

    Rumah tangga yang memiliki aset keuangan non-IRA lebih dari $ 40.000 (sekitar $ 57.200 dalam dolar 1996) atau di mana kepala berusia 59 tahun atau lebih membuat setengah dari semua kontribusi IRA selama periode ini. Jadi, sementara beberapa orang berpendapat bahwa banyak dari akun dipegang oleh rumah tangga kelas menengah, data menunjukkan bahwa sebagian besar kontribusi dibuat oleh rumah tangga yang akan mempertimbangkan IRA dan pengganti barang tabungan lainnya. Ini menunjukkan bahwa efek keseluruhan IRA pada tabungan cenderung kecil.

    Sebaliknya, kontribusi akan mewakili tambahan bersih untuk tabungan hanya jika dibiayai oleh pengurangan konsumsi, yang akan terjadi hanya ketika IRA dan tabungan lainnya adalah pengganti yang buruk satu sama lain. Hal ini lebih mungkin terjadi untuk rumah tangga yang memiliki kepemilikan aset yang lebih rendah, dan lebih muda. Jadi, jika IRA akan diperluas, perluasan tersebut harus ditargetkan untuk kelompok berpenghasilan rendah. Kelompok pendapatan yang lebih tinggi biasanya akan memiliki aset yang lebih tinggi dan akan lebih mudah untuk mengganti aset lain ke dalam IRA.

    (C) Efek Agregat dari IRA yang Diperluas pada Penghematan

    Seberapa besar perluasan IRA akan meningkatkan tabungan nasional dan swasta? Seseorang dapat memperoleh beberapa perspektif tentang masalah ini dengan mencatat bahwa tabungan nasional bersih telah turun dari 8 persen dari produk nasional bersih pada 1950-an, 1960-an, dan 1970-an, menjadi 4,1 persen pada 1990-an. Tabungan pribadi telah turun dari 7 persen pendapatan pribadi yang dapat dibelanjakan antara tahun 1950 dan 1980, menjadi di bawah 5 persen pada tahun 1990-an.

    Salah satu cara untuk mengukur efek dari semua kebijakan pajak atas tabungan adalah dengan mempertimbangkan dampak dari penggantian pajak penghasilan dengan pajak konsumsi. Perkiraan oleh Engen dan Gale (1996) menunjukkan bahwa peralihan ke pajak konsumsi murni tanpa pengecualian pribadi atau keringanan transisi akan meningkatkan tingkat tabungan sekitar 1,5 poin persentase dalam jangka pendek dan sekitar 0,5 poin persentase dalam jangka pendek. jangka panjang. Output per kapita akan meningkat sekitar 1,5 poin persentase selama 10 tahun pertama. Efek ini positif, tetapi kecil dibandingkan dengan penurunan tabungan yang disebutkan di atas.

    Hasilnya juga memberikan perspektif yang berguna tentang apa yang dapat dicapai oleh perubahan kebijakan pajak yang ditargetkan. Jika perombakan total dari sistem pajak penghasilan menaikkan tingkat tabungan paling banyak 1,5 poin persentase, hanya dampak yang jauh lebih kecil yang dapat diharapkan dari kebijakan yang bermain-main di sekitar tepi sistem.

    Dampak agregat dari perluasan IRA akan kecil. Dari tahun 1982 hingga 1986, kontribusi IRA mencapai sekitar 1 persen dari PDB. Sejak itu, bagaimanapun, tarif pajak telah turun dan insentif tabungan lainnya telah menjamur. Selain itu, ekspansi hanya akan mempengaruhi sebagian kecil dari populasi. Jika kontribusi naik 0,5 poin persentase dari PDB dan – membagi perbedaan antara studi – sekitar setengah dari kontribusi tersebut adalah tabungan baru, tabungan swasta akan naik sebesar 0,25 poin persentase. Tetapi, dengan asumsi tingkat pajak federal dan negara bagian yang efektif sekitar 25 persen, tabungan pemerintah akan turun sekitar seperempat dari kontribusi, sehingga peningkatan bersih tabungan nasional akan menjadi sekitar 0,12 poin persentase selama beberapa tahun ke depan.

    Perhatikan bahwa perkiraan ini tidak termasuk dampak dari mengizinkan penarikan bebas penalti (dan bebas pajak penghasilan) untuk tujuan tertentu. Jika penarikan ini diperbolehkan dari saldo yang sudah ada sebelumnya, atau jika penarikan dilakukan bebas dari pajak penghasilan, dampak pada tabungan swasta dan nasional dari perluasan IRA bisa jadi negatif.

    (D) Pengaruh IRA Jangka Pendek versus Jangka Panjang terhadap Penghematan

    Beberapa komentator (termasuk Engen dan Gale 1993) telah menyatakan bahwa efek jangka pendek dari IRA cenderung kurang menguntungkan daripada efek jangka panjang. Idenya adalah ketika IRA diperkenalkan, orang akan mengalihkan dana dari sumber kena pajak ke IRA sehingga kontribusi pada awalnya tidak akan menjadi tabungan baru. Setelah beberapa saat, orang-orang yang berkontribusi pada IRA mungkin kehabisan dana untuk beralih sehingga kontribusi IRA pada akhirnya dapat menjadi tabungan baru. Misalnya, dalam model simulasi di Engen, Gale, dan Scholz (1994), IRA mengurangi tabungan jangka pendek, tetapi menaikkan tingkat tabungan jangka panjang sebesar 0,2-0,3 poin persentase.

    Isu krusial kemudian menjadi berapa lama sampai tingkat tabungan naik? Dalam Engen, Gale, dan Scholz (1994) dibutuhkan 49 tahun agar rasio kekayaan terhadap pendapatan melebihi aslinya (nilai pra-IRA). Beberapa pendukung IRA beralasan bahwa karena rumah tangga biasa memiliki sangat sedikit aset keuangan yang sudah ada sebelumnya, periode transisi akan sangat singkat: satu tahun atau kurang.

    Logika masa transisi yang singkat menyesatkan karena dua alasan. Yang pertama adalah bahwa rumah tangga biasa pada tahun 1986 tidak memiliki IRA, sehingga rumah tangga biasa tidak relevan dengan perdebatan tentang berapa lama transisi akan berlangsung. Rumah tangga yang relevan adalah mereka yang berkontribusi pada IRA dan khususnya yang terus berkontribusi pada IRA: Apakah rumah tangga ini memiliki banyak aset yang sudah ada sebelumnya sehingga mereka dapat beralih ke IRA? Jawabannya di sini adalah ya. Tabel 2 menunjukkan bahwa saldo aset yang sudah ada sebelumnya tinggi di antara rumah tangga dengan IRA. Rumah tangga IRA pada tahun 1986 memiliki aset keuangan non-IRA senilai lebih dari .000. Di antara rumah tangga yang berkontribusi pada batas selama tiga tahun berturut-turut, saldo aset keuangan tipikal adalah .000. Jelas bahwa untuk rumah tangga ini, IRA dapat dibiayai dari saldo aset yang sudah ada selama beberapa tahun tanpa meningkatkan tabungan.

    Masalah kedua dengan logika pemrakarsa bahkan lebih penting: mengabaikan kontribusi IRA yang dibiayai oleh tabungan saat ini atau masa depan yang akan dilakukan bahkan tanpa adanya IRA. Kontribusi ini tidak mewakili tabungan baru. Tabel menunjukkan bahwa rumah tangga IRA biasa dan kontributor batas 3 tahun memiliki tingkat tabungan lain yang sangat tinggi dibandingkan dengan kontribusi IRA mereka dan dengan demikian dapat dengan mudah membiayai kontribusi dari tabungan yang akan tetap dilakukan. Tingkat tabungan rata-rata 3 tahun untuk kontributor batas 3 tahun di SCF adalah .000. Tentunya, tidak akan sulit bagi banyak dari mereka hanya untuk mengalihkan $ 12.000 dari itu ke IRA. Tingkat tabungan rata-rata 3 tahun untuk kontributor IRA tipikal adalah .000. Ini tentu saja cukup besar untuk mendanai semua atau sebagian besar dari kontribusi senilai tiga tahun. Angka-angka ini menunjukkan bahwa di antara rumah tangga yang berkontribusi terhadap IRA, terdapat sedang berlangsung sumber dana dari mana kontribusi IRA dapat dibiayai tanpa meningkatkan tabungan. Ada banyak alasan untuk berpikir bahwa masa transisi bisa memakan waktu yang sangat lama.

    Alasan kedua IRA dapat meningkatkan tabungan jangka panjang adalah karena pekerja yang meninggalkan pekerjaan sering memasukkan saldo pensiun mereka ke dalam IRA. Dengan demikian, IRA menyediakan cara yang nyaman untuk menyimpan uang daripada mendorong orang untuk membelanjakan dana sebelum waktunya. Dalam jangka waktu yang lama, efek kumulatif dari lebih sedikit orang yang mencairkan dana pensiun mereka dapat meningkatkan tingkat tabungan. Dua peringatan, bagaimanapun, harus dicatat. Pertama, efek seperti itu tampaknya belum terjadi. Kedua, faktor ini sudah sepenuhnya beroperasi di bawah sistem IRA yang ada. Tidak diperlukan perluasan IRA.

    (E) Apakah Periklanan Membuat Kontribusi IRA Hemat?

    Beberapa komentator telah menegaskan bahwa iklan besar IRA berarti bahwa kontribusi IRA adalah tabungan baru. Namun, sementara tampaknya IRA diiklankan secara besar-besaran oleh industri keuangan pada periode 1982-6, fakta itu tidak memberikan informasi apakah sumber kontribusi IRA adalah tabungan baru (pengurangan standar hidup) atau aset yang dialihkan, tabungan yang dialihkan. , atau peningkatan utang. Pasti tidak ada bukti untuk mendukung gagasan bahwa iklan untuk IRA mempengaruhi tingkat tabungan.

    Melihat iklan itu sendiri, bagaimanapun, menunjukkan bahwa iklan sebenarnya dapat mendorong pengalihan aset, daripada penghematan baru. Beberapa iklan secara eksplisit menganjurkan pembiayaan IRA dengan utang sebagai cara mudah untuk mendapatkan keringanan pajak (lihat Feenberg dan Skinner 1989). Aaron dan Galper (1984, hal. 5) melaporkan iklan berikut dari: Waktu New York pada tahun 1984:

    Jika Anda memindahkan .000 dari saku celana kanan Anda ke saku celana kiri Anda, Anda tidak akan mendapat untung dari transaksi tersebut. Namun, jika kantong yang berbeda itu adalah akun di The Bowery, Anda akan mendapat untung ratusan dolar .... Menyiapkan Akun Pensiun Perorangan adalah cara memberikan uang kepada diri Anda sendiri. Keajaiban IRA adalah bahwa kontribusi Anda dapat dikurangkan dari pajak.

    Untuk alasan yang jelas, iklan tampaknya lebih cenderung menekankan kemungkinan kontribusi yang tidak menyakitkan, yang tidak meningkatkan tabungan, daripada kontribusi menyakitkan yang meningkatkan tabungan.

    Perspektif kedua tentang periklanan diberikan oleh longsoran iklan reksa dana baru-baru ini dan arus masuk besar-besaran yang menyertainya ke dalam dana tersebut. Gambar 1 menunjukkan bahwa reksa dana telah meningkat secara dramatis dalam beberapa tahun terakhir, tabungan pribadi tidak. Gambar 2 menunjukkan bahwa peningkatan tabungan reksa dana telah diimbangi dengan penurunan kepemilikan individu atas ekuitas dan obligasi. Artinya, sebagian besar rumah tangga tampaknya telah mengalihkan aset mereka dari satu bentuk ke bentuk lainnya. Ini sama sekali bukan kritik terhadap industri reksa dana yang memasok produk yang diminati masyarakat. Intinya, kehadiran iklan besar-besaran tidak berarti bahwa kontribusi selanjutnya adalah penghematan baru.

    Pernyataan serupa yang belum terbukti adalah bahwa IRA menciptakan budaya menabung, atau akan terjadi jika mereka tidak dibatasi pada tahun 1986. Sampai batas tertentu, gagasan ini didasarkan pada bukti tentang kegigihan kontribusi IRA dari waktu ke waktu. Rumah tangga yang berkontribusi dalam satu tahun memiliki kemungkinan yang sangat tinggi untuk berkontribusi di tahun berikutnya juga. Hal ini menyebabkan spekulasi bahwa IRA membantu orang menciptakan kebiasaan menabung yang baik dari waktu ke waktu (Skinner 1992, Thaler 1994). Masalah dengan kesimpulan ini adalah bahwa data tentang persistensi sangat konsisten dengan model standar (Engen dan Gale 1993). Tidak ada yang mengejutkan tentang kegigihan kontribusi dari waktu ke waktu. Model rasional murni tanpa pembentukan kebiasaan menghasilkan ketekunan yang sama dengan data.

    Selain itu, bukti lain membuat sulit untuk percaya bahwa IRA menciptakan budaya menabung. Awal 1980-an menampilkan inflasi yang lebih rendah, tarif pajak yang lebih rendah, suku bunga riil yang tinggi, pemotongan jaminan sosial serta IRA yang diperluas, namun tingkat tabungan turun daripada naik selama tahun-tahun emas IRA.

    Kesimpulan

    Memperluas insentif tabungan berbasis pajak yang ditargetkan tidak mungkin menaikkan tingkat tabungan dengan sangat banyak jika sama sekali, tetapi dapat menimbulkan biaya nyata dalam hal pajak, anggaran dan kebijakan pendapatan pensiun. Fokus berlebihan pada mengutak-atik insentif tabungan berbasis pajak mengaburkan kemungkinan lain untuk meningkatkan tabungan swasta dan nasional. Cara paling pasti untuk meningkatkan tabungan nasional adalah dengan mengurangi defisit anggaran dengan cara-cara yang tidak mengurangi tabungan swasta.

    Meningkatkan tabungan pribadi mungkin terbukti lebih sulit, tetapi beberapa opsi perlu ditelusuri. Kandidat yang paling jelas adalah peningkatan pendidikan keuangan pekerja. Ada kekhawatiran serius bahwa sebagian besar penduduk tidak akan cukup siap untuk pensiun. Namun, pada saat yang sama, sebagian besar rumah tangga tidak menggunakan insentif tabungan yang sudah tersedia bagi mereka. Setiap orang, misalnya, dapat berkontribusi pada IRA atau anuitas tetap atau variabel jika mereka memilih dan menerima preferensi pajak relatif terhadap tabungan lainnya. Hanya sekitar dua pertiga pekerja yang memenuhi syarat untuk rencana 401(k) yang benar-benar berpartisipasi. Pendidikan yang lebih baik juga akan bermanfaat untuk memberikan bantuan yang dibutuhkan bagi rumah tangga Amerika karena sistem pensiun beralih dari program manfaat pasti dan menuju program iuran pasti, yang menempatkan lebih banyak tanggung jawab pada pekerja, dan saat reformasi jaminan sosial dipertimbangkan.

    Bidang reformasi lain yang bermanfaat dalam pandangan saya adalah undang-undang pensiun. Sistem pensiun yang lebih baik akan menampilkan cakupan pensiun yang ditingkatkan, aturan nondiskriminasi yang disederhanakan dengan kontribusi minimum yang lebih tinggi, batas kontribusi maksimum yang lebih tinggi, dan penghapusan pajak atas pembayaran berlebih dan akumulasi berlebih.