Surplus, Jika Kita Dapat Mempertahankannya: Bagaimana Surplus Anggaran Federal Terjadi

Ini ekonomi, bodoh. Seruan perang kampanye presiden Bill Clinton tahun 1992 telah didaur ulang untuk menjelaskan bagaimana defisit anggaran 0 miliar telah diubah menjadi surplus 0 miliar yang diperkirakan akan meningkat empat kali lipat dalam dekade mendatang. Saya berpendapat, bagaimanapun, bahwa tangan Washington memiliki banyak hubungannya dengan melikuidasi defisit sebagai tangan tak terlihat ekonomi. Kebijakan penting. Keputusan yang salah pada tahun 1980-an membuat negara ini mengalami defisit yang tinggi selama satu dekade; yang tepat di tahun 1990-an telah membebaskannya dari kesalahan anggaran di masa lalu.

Likuidasi defisit peringkat sebagai salah satu pencapaian anggaran tertinggi dalam sejarah Amerika. Pada tahun 1993, Kantor Manajemen dan Anggaran memproyeksikan bahwa defisit fiskal tahun 1998 akan menjadi 9 miliar; Kantor Anggaran Kongres memproyeksikan 7 miliar. Itu bukan satu-satunya tahun di mana pakar anggaran sangat menonjol. Baik dalam proyeksi lima tahun maupun perkiraan anggaran tahunan mereka, OMB dan CBO terus-menerus melebih-lebihkan defisit. Pada tahun 1993, CBO memproyeksikan bahwa kebijakan yang berlaku akan menghasilkan defisit kumulatif sebesar ,5 triliun selama lima tahun ke depan. Defisit sebenarnya berjumlah kurang dari sepertiga itu.

Analisis kinerja ekonomi, kebijakan pengeluaran, dan tren pendapatan selama tahun 1980-an dan 1990-an memperjelas bagaimana anggaran federal diseimbangkan. Apakah itu masih akan seimbang satu dekade dari sekarang ketika gelombang pertama baby boomer mencapai masa pensiun jauh lebih tidak pasti.



Ledakan Ekonomi

Setiap anggaran adalah sandera bagi perekonomian. Kongres dan presiden tidak dapat menyeimbangkan anggaran ketika output nasional menurun dan pengangguran melonjak. Penerimaan anggaran sangat sensitif terhadap perubahan kondisi ekonomi, pengeluaran lebih sedikit, tetapi bahkan kekurangan kecil dalam kinerja ekonomi dapat mempengaruhi anggaran secara besar-besaran. CBO telah memperkirakan bahwa jika tingkat pertumbuhan riil tahunan selama dekade berikutnya hanya 0,1 poin persentase kurang dari yang diasumsikan, surplus anggaran fiskal 2010 akan menjadi miliar di bawah proyeksi saat ini.

Ketika defisit memuncak pada tahun 1992, Amerika Serikat bangkit dari resesi singkat. Ketika anggaran diseimbangkan pada tahun 1998, ekonomi menyelesaikan pertumbuhan tahun ketujuh berturut-turut, di mana 13 juta pekerjaan ditambahkan dan inflasi rata-rata kurang dari 3 persen. Anggaran adalah penerima manfaat dari keberhasilan ekonomi. Pendapatan meningkat karena keuntungan perusahaan dan pendapatan pribadi meningkat; pengeluaran turun karena daftar kesejahteraan menurun, krisis di sektor perbankan teratasi, dan inflasi di sektor perawatan kesehatan berkurang.

Tapi masa baik ekonomi saja tidak memperhitungkan perputaran anggaran yang tak terduga. Diukur dari segi tingkat pertumbuhan, ekspansi delapan tahun berturut-turut selama tahun 1980-an (dari akhir resesi era Reagan pada tahun 1982 hingga awal resesi era Bush pada tahun 1990) mengungguli booming tahun 1990-an (lihat tabel 1 ). Kedua ekspansi tersebut terstruktur secara berbeda, yang sebagian dapat menjelaskan dampak pendapatan yang berbeda. Selama ekspansi tahun 1980-an, yang mengikuti satu dekade stagflasi, pertumbuhan dimulai pada tingkat yang tinggi dan menurun. Ekspansi tahun 1990-an, yang mengikuti periode pertumbuhan yang panjang yang sempat diinterupsi oleh resesi 1990-91, dimulai dengan pertumbuhan rendah yang dipercepat seiring dengan berlanjutnya ekspansi.

Kebijakan Pengeluaran

mengapa teori ras kritis salah

Meskipun ekonomi koperasi memungkinkan surplus anggaran, surplus tidak akan terwujud jika kebijakan anggaran pada tahun 1990-an mengulangi kesalahan tahun 1980-an. Perbedaan antara jalur pendapatan dan belanja yang diambil selama dua dekade menyebabkan hasil anggaran yang sangat berbeda.

Di sisi pengeluaran buku besar, perbedaan utama adalah dalam aturan penegakan anggaran, pembelanjaan pertahanan, alokasi diskresioner, dan hak.

Selama tahun 1980-an, Washington menentang defisit dengan sikap sia-sia yang mencerminkan ketidakmampuan seorang presiden Partai Republik dan Kongres Demokrat untuk menyepakati langkah-langkah anggaran yang ketat. Undang-undang Gramm-Rudman-Hollings (GRH) 1985 menjanjikan pemotongan tahunan dalam defisit dan anggaran berimbang dalam waktu enam tahun. Meskipun undang-undang mengancam pembatalan otomatis sumber daya anggaran jika defisit yang diproyeksikan melebihi target, defisit aktual berada di atas batas undang-undang setiap tahun. Dengan prosedur sekuestrasi yang kikuk dan tidak dapat dijalankan, GRH mendorong Kongres dan presiden untuk berbohong tentang defisit dengan mengganti pemotongan ilusi dengan pemotongan nyata dan dengan berpura-pura bahwa gambaran anggaran lebih baik daripada yang sebenarnya.

Pada tahun 1990, dengan proyeksi defisit yang semakin tidak terkendali, cabang-cabang yang bertikai menggantikan GRH dengan Undang-Undang Penegakan Anggaran (BEA), sebuah undang-undang yang berfokus pada pendapatan dan pengeluaran daripada ukuran defisit. Hampir satu dekade kemudian, BEA tetap berlaku, dan meskipun tidak selalu ditegakkan secara ketat, itu telah membantu memperbaiki kondisi anggaran. Ini memiliki dua aturan utama - batas alokasi tahunan dan persyaratan bahwa setiap undang-undang pendapatan atau pengeluaran yang akan meningkatkan defisit (atau mengurangi surplus) harus diimbangi. Sangat kontras dengan GRH, GRH tidak mengatur perubahan anggaran yang disebabkan oleh fluktuasi kondisi ekonomi atau biaya program hak yang ada. Ia hanya mengontrol bagian-bagian anggaran yang dipengaruhi langsung oleh presiden dan Kongres—dan dengan demikian meminta pertanggungjawaban politisi hanya untuk hal-hal yang mereka kendalikan.

Kongres dan presiden memiliki hubungan anggaran yang rumit di bawah BEA. Kadang-kadang, satu cabang menghalangi yang lain untuk melanggar aturan; di lain waktu, keduanya bersekongkol untuk menghindari aturan dengan menetapkan pengeluaran rutin sebagai keadaan darurat, memanipulasi tanggal efektif undang-undang pajak untuk menyembunyikan dampak anggaran penuh, dan menggunakan berbagai trik pembukuan yang membingungkan. BEA telah meningkatkan skor (mengukur dampak anggaran undang-undang) menjadi seni politik yang bernilai, tetapi juga telah mengurangi kemampuan politisi pencari suara untuk memotong pajak atau meningkatkan pengeluaran. Seperti aturan anggaran lainnya, efektivitasnya telah melemah dari waktu ke waktu karena penuntut uang federal telah menemukan cara untuk mengecoh proses atau menonaktifkan kontrolnya. Surplus yang besar dan kuat juga telah melemahkan BEA. Pengendali anggaran tidak dapat menegakkan aturan dengan semangat yang sama ketika uang berlimpah seperti yang mereka dapat ketika sumber daya terbatas.

Pengeluaran diskresioner

Sulit untuk memisahkan dampak BEA dari kondisi di mana ia telah beroperasi. Seandainya tidak ada batasan diskresioner, pengeluaran pertahanan masih akan tertahan oleh perubahan dalam urusan dunia, tekanan pengeluaran domestik, dan defisit yang terlalu besar.

kenapa kita harus mendukung israel?

Tahun 1980-an dimulai dengan peningkatan tajam dalam pengeluaran pertahanan; 1990-an, dengan runtuhnya kekaisaran Soviet dan berakhirnya Perang Dingin. Pengeluaran pertahanan, yang mulai mendatar selama paruh kedua tahun 1980-an, terus turun sepanjang sebagian besar tahun 1990-an. Disesuaikan dengan inflasi, pengeluaran pertahanan hampir 0 miliar lebih sedikit pada tahun 1998 dibandingkan satu dekade sebelumnya. Jika Perang Dingin masih berkecamuk, mungkin tidak akan ada surplus.

Seperti setelah perang masa lalu, beberapa penghematan pertahanan dialokasikan kembali ke program domestik. Karena aturan penegakan anggaran membangun firewall antara alokasi diskresioner dan belanja langsung, alokasi domestik menuai sebagian besar penghematan. Program-program ini, yang turun lebih dari 15 persen selama tahun 1980-an, tumbuh lebih dari 25 persen selama dekade berikutnya. Faktanya, pengeluaran domestik diskresioner nyata jauh lebih tinggi hari ini daripada ketika Ronald Reagan meluncurkan kampanyenya untuk memutar kembali program-program sosial. Namun, sebagai bagian dari produk domestik bruto, pengeluaran domestik diskresioner telah turun—dari 4,5 persen pada 1981 menjadi 3,2 persen pada 1999.

berapa ukuran cina

Selama tahun 1990-an, presiden dan Kongres mengeksploitasi batas pengeluaran BEA untuk menunjukkan komitmen mereka untuk mengendalikan anggaran dan untuk mengurangi ukuran pemerintah sambil membelanjakan sedikit lebih banyak daripada yang dimaksudkan oleh aturan BEA. Dipimpin oleh Clinton, Partai Demokrat unggul dalam kontes ini; mereka mendapat kredit untuk kehati-hatian fiskal sambil mengamankan lebih banyak uang untuk program-program populer. Mengalahkan manuver, Kongres Republik enggan menyetujui kenaikan, kadang-kadang setelah mendapatkan miliaran lebih untuk pertahanan. Tetapi pertumbuhan marjinal dalam alokasi diskresioner terlalu kecil untuk menggagalkan perjalanan menuju anggaran berimbang.

Belanja Langsung

Pertumbuhan pembelanjaan dalam hak ditahan selama tahun 1990-an oleh peraturan BEA pay-as-you-go yang mengharuskan kenaikan yang diatur dalam program-program ini untuk diimbangi dengan pemotongan pengeluaran langsung lainnya atau dengan peningkatan pendapatan. Tetapi bahkan dengan tidak adanya PAYGO, defisit besar mungkin akan menghambat presiden dan Kongres untuk menetapkan hak-hak baru dan mendorong mereka untuk mencari penghematan di yang lama. Lagi pula, hanya sedikit inisiatif yang berhasil melewati Kongres selama pra-BEA 1980-an. Dan meskipun PAYGO, Clinton memenangkan beberapa hak baru, seperti program asuransi kesehatan anak-anak yang diberlakukan pada akhir 1990-an.

Dekade PAYGO memang melihat beberapa pengurangan yang dipublikasikan, meskipun efek bersihnya pada pengeluaran federal mungkin kecil. Medicare dipukul berulang kali, dengan beberapa penghematan yang diklaim digunakan untuk mengimbangi biaya peningkatan manfaat. Pada akhir abad ini, Clinton mengubah debat Medicare dari mengkhawatirkan ledakan pensiun yang akan datang menjadi menambahkan obat resep ke dalam daftar tunjangan yang memenuhi syarat. Kesejahteraan diubah dari hak terbuka menjadi hibah tetap kepada negara bagian, dan perubahan dibuat dalam aturan kelayakan dan manfaat program untuk memindahkan penerima dari kesejahteraan ke pekerjaan. Ketika reformasi diberlakukan pada tahun 1996, penghematan enam tahun sebesar miliar diproyeksikan. Penurunan tajam, sebagian besar tak terduga dalam gulungan kesejahteraan? 6,5 juta lebih sedikit penerima pada tahun 1998 dari 1993? mendorong pengeluaran federal jangka pendek di atas apa yang mungkin telah program AFDC lama dilanjutkan. Namun demikian, dalam jangka panjang, belanja kesejahteraan akan menurun jika reformasi bertahan. Kongres juga merombak dukungan harga pertanian pada tahun 1996, tetapi penghematan yang diproyeksikan mungkin tidak akan terwujud. Setiap kali petani mengalami masalah, politisi menuangkan miliaran dolar uang darurat.

Semua mengatakan, tahun 1990-an adalah periode statis fiskal dalam kebijakan hak. Mengesampingkan asuransi simpanan, pengeluaran wajib adalah bagian yang lebih tinggi dari PDB pada tahun 1999 daripada pada tahun 1990. Hak yang diuji kemampuan tumbuh paling besar, baik karena undang-undang baru (seperti peningkatan kredit pajak penghasilan yang diperoleh) dan karena pertumbuhan bawaan dalam program lama.

Kebijakan Pajak

Jika perubahan ekonomi dan pengeluaran tidak cukup memperhitungkan surplus, satu-satunya tempat lain untuk melihat adalah pada sisi pendapatan anggaran. Selama tahun 1990-an, kebijakan pajak sebagian besar membalikkan tindakan dekade sebelumnya. Selama tahun 1980-an, tarif pajak marjinal tertinggi (50 persen untuk pendapatan yang diperoleh dan 70 persen untuk pendapatan yang diterima di muka?bunga dan dividen) dikurangi menjadi 28 persen (atau 31 persen jika gelembung dalam tarif disertakan). Namun pada 1990-an, tarif dinaikkan menjadi 39,6 persen, dan dengan berbagai penghapusan pengecualian dan pengurangan, tarif efektif sekarang di atas 40 persen. Kenaikan pajak pertama diberlakukan pada tahun 1990 ketika George Bush menjadi presiden; yang kedua pada tahun 1993 ketika Bill Clinton berada di Gedung Putih. Bush pertama yang dicabut dari pemilihan kembali; yang kedua membantu Partai Republik mengambil alih Kongres pada tahun 1994 tetapi akhirnya membantu pemilihan kembali Clinton. Sementara secara politik berisiko, kenaikan pajak memompa pendapatan federal. Penerimaan federal meningkat dari 18,2 persen dari PDB pada tahun 1990 menjadi 20,5 persen pada tahun 1998, menambahkan pendapatan 0 miliar. Jika struktur pajak 1989 masih ada, tidak akan ada surplus untuk dibahas.

Target kenaikan tarif tahun 1990 dan 1993 adalah pembayar pajak berpenghasilan tinggi. Sebaliknya, selama tahun 1990-an beban pajak penghasilan atas orang Amerika berpenghasilan rendah sangat berkurang. Karena kesenjangan pendapatan yang melebar antara berpenghasilan rendah dan tinggi, pemerintah menerima lebih banyak pendapatan daripada jika kenaikan pajak telah tersebar merata di seluruh kelompok pendapatan. Pemerintah mengenakan pajak kepada para pemenang selama tahun 1990-an, mendistribusikan kembali pendapatan sambil meningkatkan pendapatannya. Dengan desain atau kecelakaan, kebijakan sosial yang sehat bertepatan dengan kebijakan anggaran yang bertanggung jawab.

Akankah Surplus Bertahan?

Siapapun yang telah membuat atau menggunakan proyeksi anggaran selama tahun 1990-an harus sangat berhati-hati dalam meramalkan masa depan anggaran. Meskipun prospek jangka menengah (lima hingga sepuluh tahun) tidak cerah, prakiraan jangka panjangnya jelas. Di bawah kebijakan saat ini, anggaran akan menimbulkan defisit yang besar dan terus bertambah ketika lonjakan populasi di atas 65 tahun memaksa dana Jaminan Sosial untuk menarik triliunan dolar dari akumulasi surplus.

Prospek pasti dari defisit yang bangkit kembali membuatnya mendesak agar kesalahan kebijakan tidak membahayakan surplus yang diproyeksikan untuk dekade pertama milenium baru. Juli lalu CBO memperkirakan bahwa surplus anggaran tahunan akan meningkat dari 1 miliar pada tahun 2000 menjadi 3 miliar pada tahun 2009. Jika perkiraannya benar, Washington akan mengakumulasi surplus hampir triliun selama dekade berikutnya?dua pertiga dana Jaminan Sosial, sisanya dalam dana umum. Meskipun surplus yang diproyeksikan sangat besar, asumsi ekonomi dan pendapatan yang menjadi dasar mereka sederhana. CBO tidak memasukkan resesi ke dalam perkiraannya, tetapi mengasumsikan bahwa ekonomi akan tumbuh hanya 2,4 persen per tahun selama dekade berikutnya-jauh lebih lambat daripada yang terjadi di masa lalu. Ia juga mengharapkan pendapatan federal naik hanya miliar per tahun selama lima tahun ke depan, dibandingkan dengan hampir 5 miliar rata-rata selama 1993-98.

Bagian terlemah dari proyeksi CBO adalah asumsi bahwa pengeluaran diskresioner (dibatasi hingga fiskal 2002) akan tetap terkendali dengan ketat. Tindakan Kongres baru-baru ini dalam menghindari batas untuk alokasi fiskal 2000 membuat sangat tidak mungkin bahwa bagian dari skenario anggaran ini akan berjalan sesuai dengan naskah CBO. Menanggapi keadaan darurat yang nyata dan yang dibayangkan, meningkatkan pengeluaran pertahanan (sesuatu yang sama-sama didukung oleh Demokrat dan Republik, meskipun mereka berbeda dalam hal seberapa banyak), meningkatkan alokasi domestik sesuai dengan kenaikan harga, dan menambahkan miliaran di sana-sini untuk prioritas nasional seperti pendidikan akan mengkonsumsi hampir tiga perempat dari surplus non-Jaminan Sosial yang diproyeksikan. Jika, seperti yang mungkin, pajak juga dipotong, sisa surplus akan berisiko.

Kemungkinan-kemungkinan ini menasihati dua langkah bijaksana di pihak politisi Washington: jangan menghabiskan surplus sebelum diperoleh dan jangan ulangi kesalahan kebijakan awal 1980-an. Kehati-hatian dalam pengelolaan fiskal tidak dapat memastikan bahwa surplus akan tetap ada, tetapi dapat mencegah kembalinya defisit yang tidak terkendali.

negara paling rasis di amerika

Pemilu tahun 2000 mungkin banyak bicara tentang kesehatan anggaran negara di masa depan. Pemerintah yang terpecah telah menghalangi ambisi Partai Republik untuk pemotongan pajak yang besar dan menghalangi Demokrat dari peningkatan besar dalam pengeluaran sosial. Jika salah satu pihak memenangkan semua undian politik nasional pada tahun 2000, mereka akan memiliki bidang yang jelas untuk mengejar agenda anggarannya yang terpendam. Mungkin pelajaran yang mengejutkan dari konversi defisit menjadi surplus adalah bahwa kehati-hatian fiskal dapat berkuasa ketika tidak ada pihak yang dapat mencapai visi anggarannya.