Apa arti kelembagaan negara China bagi tatanan internasional

Pertemuan tatap muka perdana minggu lalu antara Donald Trump dan Xi Jinping berlangsung di tengah latar belakang yang dipertimbangkan secara luas. unik : Sementara Trump di Amerika tampaknya menyerahkan kepemimpinan dan kredibilitas di bidang isu-isu internasional mulai dari perubahan iklim hingga perdagangan global, Xi melangkah maju untuk memainkan peran dewasa global . Prospek penghematan oleh Washington menawarkan Beijing kesempatan lebih lanjut untuk memperluas kredensial kepemimpinannya.

Sementara Trump keputusan cepat untuk mengesahkan serangan rudal terhadap Suriah mungkin secara singkat mengganggu momentum pertemuan, pertemuan puncak dua hari itu tetap memperkuat narasi bahwa China semakin mampu mengambil peran kepemimpinan yang lebih besar. Beijing menawarkan tidak ada konsesi substantif terlepas dari tekanan AS, dan foto-foto Xi tampak tenang dan duduk tegak di samping Trump yang membungkuk muncul dengan jelas di surat kabar Cina dan sumber media lainnya. Gambar Xi sebagai negarawan keliling dunia hanya memoles kredensial kepemimpinan bangsanya.

Kepemimpinan global tentu saja lebih dari sekadar ketenangan dan postur tubuh yang baik. Di laporan terbaru diterbitkan oleh Brookings Institution’s Project on International Order and Strategy , kami memeriksa aspek baru dari peran kepemimpinan China yang berkembang: pembentukan lembaga internasional baru, khususnya Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Kami bertanya, apa logika negara institusional China yang muncul?



Hormati, tolak, atau bangun lagi

Lebih dari kekuatan besar yang naik berabad-abad yang lalu, kebangkitan China menghadapi tatanan internasional yang sudah ada yang sangat dilembagakan. Lembaga multilateral merupakan pilar dasar sistem internasional pascaperang, sebuah sistem yang telah memberikan kontribusi signifikan terhadap keamanan, stabilitas, dan pembangunan ekonomi negara. Itu tatanan internasional liberal saat ini bagaimanapun, bukanlah satu kesatuan tetapi jaringan aturan, norma, dan institusi yang kompleks dan berlapis-lapis. Semua negara bagian, bahkan Amerika Serikat sebagai pemimpin, dapat dan telah secara selektif memilih untuk berpartisipasi, mengabaikan, atau menentang aspek-aspeknya.

Sementara internasionalisme liberal tertulis besar mungkin sulit untuk dibatalkan, kekuatan yang meningkat seperti China menikmati spektrum pilihan strategis mengenai bagaimana mendekati institusi individu dalam sistem. Di salah satu ujung spektrum, di mana kepentingan China secara luas konsisten dengan aturan dan struktur kelembagaan, kami mengharapkan partisipasi yang menghormati sistem secara luas—salah satu contohnya adalah partisipasi Beijing dalam Organisasi Perdagangan Dunia. Strategi terkait juga pada dasarnya menghormati institusi status quo tetapi melihat kekuatan yang meningkat mengejar otoritas yang lebih besar atas proses pengambilan keputusan—seperti yang terlihat melalui Beijing mencapai kekuatan suara yang lebih besar di Dana Moneter Internasional .

Di mana kepentingan China bertentangan dengan institusi yang ada, China dapat memilih untuk bertindak dari dalam, menggunakan keanggotaannya untuk mengubah, menghalangi, atau menahan pengejaran aturan, praktik, dan norma yang tidak diinginkan. Misalnya, satu norma baru yang diterima China adalah Tanggung Jawab Melindungi (R2P); Namun, Beijing juga memiliki bertindak untuk membatasi Definisi dan penggunaan R2P. Sebagai alternatif, China dapat dengan mudah memilih untuk mengabaikan dan/atau menentang kerangka kelembagaan di bidang masalah tertentu secara langsung, dan hanya bertindak di luar—dan kemungkinan melanggar—sistem yang sudah mapan. Mengabaikan pernyataan hukum internasional tentang status fitur di Laut Cina Selatan akan termasuk dalam kategori ini.

Pilihan terakhir—dan fokus utama dari laporan kami—adalah di mana kekuatan yang meningkat memilih untuk membangun institusi baru, seperti yang telah dilakukan Beijing dengan AIIB. Institusi baru dapat melayani berbagai tujuan strategis. Mereka menawarkan simpul alternatif kerja sama antarnegara bagian, yang berpotensi memberikan layanan dalam persaingan dengan lembaga-lembaga yang ada. Kedua, mereka menawarkan instrumen tata negara baru di mana kekuatan yang meningkat menggunakan otoritasnya untuk membangun pengaruh bilateral atau multilateral. Ketiga, lembaga baru ini menawarkan sarana untuk menantang dan berpotensi menggantikan dua komponen tatanan yang ada dalam domain kebijakan spesifik: otoritas dan kepemimpinan negara dominan, serta aturan dan norma yang berlaku di wilayah isu. Tantangan semacam itu adalah bentuk paling langsung dari apa yang kita sebut sebagai tata negara institusional kontra-hegemonik.

Itu penciptaan dan operasi awal AIIB telah diterima perhatian yang signifikan. AIIB menawarkan kesempatan untuk memperluas kepentingan komersial China di seluruh kawasan, memperkuat pengaruh Beijing atas negara-negara penerima, meningkatkan status kepemimpinan regional dan mungkin global China, dan mungkin menawarkan pengaruh pemerintah China untuk mendorong reformasi lembaga multilateral yang ada. Tapi apakah AIIB menandakan pelopor potensial dari tatanan dunia ekonomi alternatif ?

tanggapan korea utara terhadap trump

Peluang dan batasan

Dari perspektif Amerika Serikat, tata negara institusional China menimbulkan tiga tantangan. Dalam arti sempit, China catatan pinjaman pembangunan bilateral menyarankan AIIB dapat membangun tekanan untuk perubahan pada aturan, praktik, dan norma pembiayaan pembangunan yang bertentangan dengan standar yang dikembangkan dalam kerangka kerja Bretton Woods. AIIB juga dapat mengubah keseimbangan kekuatan kelembagaan dalam bidang masalah ini jika lembaga-lembaga yang ada seperti Bank Dunia dan Bank Pembangunan Asia tidak lagi dianggap penting.

Dalam arti yang lebih luas, AIIB dapat mengubah keseimbangan kekuatan antara Amerika Serikat dan China jika mampu menimbulkan keraguan nyata di antara komunitas internasional mengenai apakah sistem yang dibuat AS paling mampu memenuhi kebutuhan negara—atau apakah Model ekonomi politik internasional Cina (semacam Konsensus Beijing ) bisa lebih baik.

[Saya] sama sekali tidak berkepentingan untuk secara radikal mengubah tatanan yang telah, sampai batas tertentu, melayani kepentingannya dengan sangat baik dalam beberapa dekade terakhir.

Namun bukti awal telah menyoroti kendala yang dihadapi China dalam membangun institusi baru. Rezim non-koersif membutuhkan dukungan dari negara-negara yang berpartisipasi, dan harga legitimasinya adalah multilateralisme. Serbuan pemerintah Eropa untuk bergabung dengan AIIB datang dengan Pertanggungan yang akan mereka lestarikan praktik terbaik , dan selanjutnya melihat Beijing setuju untuk mengurangi otoritas pemungutan suara formalnya. Pasar keuangan global adalah kendala lain—seperti Bank Dunia, AIIB mendanai pinjamannya sendiri dengan menjual utang. Pinjaman untuk proyek yang tidak jelas, bermotivasi politik, atau tidak sesuai dengan praktik terbaik cenderung tidak dapat dilunasi, dan akan meningkatkan masa depan AIIB biaya pembiayaan . Akhirnya, pada tingkat yang paling luas, sifat internasionalisme liberal yang mengakar berarti bahwa, selain perang besar, tatanan alternatif harus bersaing dengan memberi negara manfaat fungsional yang lebih besar dan/atau peningkatan legitimasi. Masih jauh dari jelas bagaimana keduanya bisa dicapai.

Mungkin yang paling penting, bukanlah kepentingan China untuk secara radikal menjungkirbalikkan tatanan yang telah, sampai batas tertentu, melayani kepentingannya dengan sangat baik dalam beberapa dekade terakhir. Memang, Beijing biasanya memposisikan dirinya sebagai pembela kuat kedaulatan Westphalia dan PBB. Selanjutnya, di tengah retorika ekonomi nasionalis Trump, Xi telah membela diri secara pribadi sistem perdagangan bebas. Tampaknya permusuhan Trump terhadap internasionalisme liberal mungkin mengharuskan China untuk menjadi salah satu juara terbesar status quo selama beberapa tahun ke depan. Ini akan menjadi kepemimpinan, meskipun mungkin tidak seperti yang diperkirakan orang sebelum pemilihan AS 2016. Namun demikian, di mana Beijing memandang kerangka kelembagaan yang ada sebagai berbahaya bagi kepentingannya, strategi tata negara kelembagaan yang dirancang untuk memodifikasi, melemahkan, atau menghindari tatanan saat ini sekarang akan memiliki prospek keberhasilan yang lebih besar.